| 2/26/1999 12:00:00 AM

¿Qué pasa si se cae la Emergencia?

Sería una locura que la Corte tumbara los decretos de la primera emergencia. El gobierno tiene que dar un serio viraje y estar preparado para lo peor.

Desde cuando se declaró la Emergencia Económica de noviembre de 1998, el gobierno ha pospuesto la mayoría de las decisiones de asignación de recursos provenientes del impuesto del 2/1.000, en espera del pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la medida. Pero mientras el deterioro del sector financiero, y en especial el de la banca pública se ha acelerado, la Corte se ha tomado tres meses para estudiar el caso y la aprobación de la Emergencia está cada vez más enredada.



En las últimas semanas se ha conocido la versión preliminar de una ponencia negativa sobre el impuesto a las transacciones, por parte del magistrado Fabio Morón. Todo indica que sólo tres de los nueve magistrados -Eduardo Cifuentes, José Gregorio Hernández y Vladimiro Naranjo- estarían dispuestos a respaldar la constitucionalidad de los decretos. La Emergencia Económica está, pues, en serios aprietos.



Los cuestionamientos de algunos miembros de la Corte sobre la Emergencia no son triviales. Como en el caso del 8.000, el sistema jurídico se ha embolatado buscando una "prueba reina" que justifique la Emergencia: un hecho sobreviniente. El gobierno le atribuyó enorme importancia al deterioro del entorno causado por las crisis de Rusia y Brasil, la inflexibilidad a la baja de las tasas de interés y el crecimiento del desempleo. Vistas hoy, estas razones no resultan muy convincentes.



En economía, antes que en eventos sobrevinientes se debe pensar en factores y causas que se interrelacionan y se acumulan para producir una crisis, sin tener que erigir uno solo de ellos en "prueba reina". El gobierno, más bien, podría haber argumentado la dinámica sistémica del deterioro financiero o el conocimiento razonable y prudente que adquirió al llegar al poder, después del ocultamiento de la gravedad de los hechos por parte del gobierno anterior.



De otro lado, presentar la tasa del 2/1.000 como una contribución y no como un impuesto resultaba indispensable para evitar que su recaudo fuera incorporado a los ingresos corrientes de la Nación y compartido, por obligación, con los entes territoriales. Además, un impuesto no se comienza a aplicar en la misma vigencia fiscal en que se decreta.



Pero aquí surge un problema, pues una contribución es parafiscal cuando sus recursos se usan en beneficio de quienes lo pagan. En este caso, los beneficiarios serían los usuarios del crédito, cuya conexión con quienes realizan transacciones financieras es apenas indirecta.



Las dudas de la Corte también incluyen un juicio político. La misma demora en la reglamentación del uso de los recursos por parte del gobierno le ha quitado fuerza a la idea de que ésta era una situación de emergencia. La timidez en el alivio a los deudores ha abierto espacio para que se diga que los recursos beneficiarían más a los banqueros que al público en general, como lo hicieron con gran eficacia expositiva el congresista Gustavo Petro y el economista Eduardo Sarmiento ante la Corte.



Por último, el destape de la corrupción en la banca oficial, escándalo que involucra por primera vez a personajes del gobierno Pastrana, ha minado la voluntad de aportar nuevos recursos de todos los colombianos para el salvamento del sistema financiero. Todos estos argumentos han alimentado la tendencia populista que es crecientemente evidente en los pronunciamientos de la Corte en materia económica.



Con 3 votos favorables de los 9 posibles, si la Corte votara hoy, la Emergencia no pasaría. Aunque el intenso lobby del gobierno y de la mayoría de los banqueros podría modificar el balance de fuerzas antes de la decisión final en la primera semana de marzo, es útil examinar los escenarios que traería la caída de la Emergencia. ¿Qué pasaría? ¿Cómo recuperar lo perdido? ¿Cómo evitar otra emergencia?



Si la Emergencia se cae



El análisis costo-beneficio de la Emergencia es éste: se trata de gastar los recaudos del impuesto del 2/1.000, cerca de $1,5 billones, para evitar el costo de una crisis financiera plena como las que han ocurrido en otros países latinoamericanos y que han representado una pérdida de hasta el 20% del PIB.



Con el recaudo del impuesto se financiarían mecanismos orientados a desactivar el problema en su raíz. Este es el objetivo de los alivios a los deudores de upac, el seguro de desempleo para los deudores de vivienda de interés social, las sociedades colectoras de activos que darán liquidez a los bienes recibidos en pago y las garantías que otorgará el Fogafin para la titularización de cartera, entre otros. No se trata simplemente de entregar recursos a los dueños de los bancos, sino de actuar sobre las distintas piezas del sistema para que vuelva a haber un mercado.



No se trata de beneficiar a los dueños de los bancos. Los préstamos de capitalización a bancos no se entregarían sin un sacrificio de los accionistas originales de las entidades. Y, por otro lado, cuando los activos de un banco entran en peligro, sólo el 10% o menos corresponde a patrimonio de los accionistas. El otro 90% le pertenece al público, que es quien tiene más para perder en una crisis financiera.



La Emergencia puede caerse total o parcialmente. Si la Corte insiste en buscar un hecho sobreviniente, podría caerse en su totalidad. Si sólo determina la inconstitucionalidad del impuesto, pero queda vigente el resto del contenido, el gobierno se quedaría sin financiamiento para los instrumentos de la Emergencia, pero mantendría la obligación de ejecutarlos. Si la Corte considera la contribución como un impuesto, el gobierno tendría que transferir aproximadamente la mitad del recaudo para los municipios y departamentos. Si declara inconstitucional la afectación de la tasa sobre transacciones sobre recursos públicos -como la salud o las transacciones hacia los entes territoriales-, los recaudos disminuirían al menos en una tercera parte.



Los efectos fiscales de la decisión difieren en el corto y en el mediano plazo. En el muy corto plazo, la escasez de recursos no sería mayor porque el destino de todas formas no es el salvamento inmediato de instituciones. Las intervenciones sobre Uconal, Granahorrar y las cooperativas no se han realizado con recursos de la Emergencia sino del seguro de depósitos, de las utilidades del Banco de la República y de las asignaciones del presupuesto a Fogafin. El salvamento de la banca pública está previsto con recursos de crédito multilateral, de próximo desembolso. En el mediano plazo, en cambio, las presiones sobre el fisco llegarían a los miles de millones de dólares, porque el problema seguiría creciendo hasta llegar a sus últimas consecuencias.



El impacto más grave del golpe de corto plazo sería la pérdida de confianza en la economía colombiana. Con toda probabilidad, la caída de la Emergencia precipitaría un cambio en la calificación de la deuda colombiana por parte de las agencias internacionales. La deuda perdería el grado de inversión y se dificultaría y encarecería el acceso al crédito por parte de las empresas colombianas. Justo cuando los problemas de financiamiento se presentan como el punto más vulnerable de la economía colombiana, este factor podría profundizar y complicar impredeciblemente la recesión.



En este escenario, crece la probabilidad de que el público pierda la confianza en las entidades financieras más vulnerables -en especial las públicas y otras pequeñas- y genere una corrida de depósitos que podría aumentar de tamaño en el curso de pocos días. Si hasta ahora ha sido posible evitar una crisis así, ha sido precisamente por la confianza en la capacidad del gobierno para enfrentarla.



Los riesgos de una pérdida de los instrumentos de prevención y control de una crisis financiera son demasiado altos como para que el Ministro de Hacienda se quede aturdido o lamentándose después del golpe. Al gobierno le tocaría recuperar instrumentos a como dé lugar.



¿Cómo recuperar el mando?



Para conseguir recursos, al gobierno no quedaría más camino que ir al Congreso, reasignar rápidamente el presupuesto, o hacer reingeniería financiera.



Convertir en proyecto de ley el decreto que establece la tasa del 2/1.000 sería la vía mas obvia, pero en el Congreso no hay ambiente para aprobarla. Y, de hacerlo, el impuesto tampoco podría cobrarse antes del año 2000. El gobierno, más bien, podría presentar la misma idea en la ley del Plan, lo cual tendría una base jurídica más firme. La viabilidad política de esta salida aumentaría si el gobierno cambia el carácter de la tasa. Por ejemplo, en vez de obligar a los ciudadanos a pagar un impuesto, se podría plantear la adquisición de acciones en un fondo de capitalización financiera. La inversión sería forzosa, pero los dueños de las acciones se beneficiarían directamente con el salvamento del sector.



El gobierno también podría enviar mensaje de urgencia a la ley de reforma financiera, que está de un cacho en el Congreso, incluyendo una ampliación sustancial de la tasa de seguro sobre depósitos y otros instrumentos financieros, con los cuales se podrían generar abundantes recursos no provenientes de impuestos.



Pero cualquiera de estas opciones tomaría al menos un par de meses. Quedar descubiertos financieramente por tanto tiempo, y sobre todo ahora cuando las imprudentes acciones y declaraciones del mismo gobierno han abierto una brecha de credibilidad tan grande en las entidades financieras públicas, sería demasiado riesgoso. Por ello, es conveniente hacer rápidamente una reasignación presupuestal que, recortando recursos de la burocracia y del servicio de la deuda, mediante la reducción de las tasas de interés provea un billón de pesos nuevos para que el Fogafin esté preparado para enfrentar contingencias. Simultáneamente, sería conveniente que la Junta del Banco de la República, para evitar repetir la indecisión que precipitó la crisis de Granahorrar, manifestara públicamente, el mismo día de la decisión de la Corte, su unanimidad para proveer un crédito temporal al gobierno por otro billón de pesos para Fogafin -por no más de 60 días, porque de otra forma el final sería espantoso- para garantizar su capacidad de intervención en el caso de crisis en entidades grandes. Tampoco puede descartarse la idea de acudir rápidamente al Fondo Monetario Internacional para un crédito de stand by de rescate financiero.



¿Cómo evitar otra emergencia?



Es indispensable remover las condiciones que hoy hacen inminente una crisis financiera. Ha llegado el momento de un viraje en la estrategia y el estilo del manejo económico.



Hay que dar un viraje en la estrategia macro. Con una política que va dejando de ser recesiva para convertirse en depresiva, nunca se podrá evitar la ocurrencia muy pronto de una crisis financiera y empresarial, incluso si sobrevive la Emergencia. La macroeconomía que está practicando el gobierno no es ortodoxa, sino obtusa. El gobierno tiene que liderar una política de recuperación, si quiere evitar que la predicción de cero crecimiento para este año termine por ser optimista. El primer paso es decidirse de una vez por todas a un ajuste de gasto público serio y sostenible, con un billón de pesos adicional a lo anteriormente previsto.



El paso más importante es orientarse a una reducción sustancial de las tasas de interés para el crédito. Con las metas actuales de un DTF del 27% a mediados del año, las tasas de interés de los créditos promedio estarán en 20 puntos reales, que tampoco permiten recuperar a ninguna empresa. La Junta del Emisor tiene que comprometerse seriamente a bajar la tasa 8 ó 10 puntos adicionales para los próximos dos meses, y que esta reducción llegue a los deudores. Una DTF de 20% puede ser muy alta para una política de recuperación de la economía. Quebrar las empresas y los bancos con altas tasas de interés, para después disfrutar de las utilidades del Banco de la República y terminar exigiendo impuestos de emergencia para salvar a unos y otros, es un juego en el que todos pierden y un círculo vicioso infernal del que hay que salir rápidamente.



También hay que dar un viraje en el estilo de hacer la política económica. El estilo de la Junta del Banco de la República, el de hacerse la de la vista gorda frente a las consecuencias de sus decisiones monetarias y cambiarias más allá de sus narices, está acabando con la economía. El estilo del equipo económico de continuar mirando hacia atrás, tirar globos para su discusión en la opinión pública, actuar lentamente y no asumir riesgos en las decisiones está frustrando las posibilidades de tener una economía preparada para crear empleo y para construir la paz.
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