| 7/8/2005 12:00:00 AM

Otra legislatura perdida

Se aprobaron leyes que fortalecerán la inversión, pero se hundieron las que ajustaban las finanzas públicas. No hay muchas expectativas para la siguiente legislatura.

Un análisis en frío de las leyes económicas que se aprobaron en la pasada legislatura, muestra que lo conseguido fue poco, comparado con lo que se dejó de hacer. Los proyectos aprobados incluyen la Ley de Estabilidad Jurídica para el Inversionista, la Ley Antitrámites y la Ley del Mercado de Valores, que buscan promover desde diferentes frentes las nuevas inversiones. En cambio, se hundieron la Ley Orgánica de Presupuesto, la Reforma a la Ley 80 de Contratación Pública y la Reforma Tributaria, que ni siquiera llegó a plantearse, las cuales eran fundamentales para construir la viabilidad fiscal del país.

La reforma pensional, que se salvó a última hora, alargó hasta 2010 la vida de los regímenes especiales, de las pensiones de más de 25 salarios mínimos y mantuvo la mesada 14 para los asalariados de menos de tres salarios mínimos. Con estas decisiones, el impacto de la reforma pensional se redujo a la mitad de lo que se esperaba con lo planteado inicialmente por el gobierno, con lo que el problema pensional sigue siendo de gran magnitud.

Las propuestas relacionadas con la reelección, el proceso de paz con los paramilitares -ley de Justicia y Paz- y la ley de garantías electorales dominaron la agenda legislativa e hicieron que las grandes reformas económicas pasaran a un segundo plano.

Según Felipe Gómez, jefe de investigaciones económicas de Porvenir, "se pasaron varias reformas que dan la sensación de que el gobierno y el Congreso están haciendo la tarea. Ante el buen contexto macro, los mercados no reaccionaron frente a estas 'reformas a medias'. Pero cuando los mercados se pongan más adversos y se reviertan, esto pesará".

Debido a la falta de consenso político y a la carrera electoral, que ya se inició, en el segundo semestre del año no presentarán proyectos económicos de envergadura. Esto dilatará la toma de las decisiones estructurales que todavía necesita el país para hacerlo menos vulnerable a los ciclos internacionales y domésticos.



Insuficiente

Mantener la mesada 14 para los actuales beneficiarios y para quienes se jubilen con menos de tres salarios mínimos durante los próximos 7 años, tendrá un costo mínimo. Pero permitir que algunos privilegiados se sigan jubilando con pensiones superiores a 25 salarios mínimos mensuales durante los próximos cinco años y correr la fecha de transición le costará al país cuando menos 7,7% del PIB. Durante la etapa de conciliación entre Senado y Cámara, prevaleció la posición más laxa de la segunda, que eliminó la condición de tener un número de semanas mínimas cotizadas para acceder a estas altas pensiones.

Según el senador Antonio Navarro, "este fue el costo de no dejar hundir la reforma. El peaje que cobró el Congreso, con lo cual les recortaron a los débiles y les dejaron más a los privilegiados".

La magnitud del problema pensional sigue siendo preocupante. A pesar de las dos reformas efectuadas durante este gobierno, el hueco fiscal todavía vale 156,7% del PIB. Para atender el pago de pensiones, el gobierno central tendrá que girar $13,7 billones en 2005 (4,9% del PIB) y $14,7 billones en 2006 (4,8% del PIB), por cuanto las reservas del Instituto de Seguros Sociales y del Fondo del Magisterio se agotaron el año pasado.

Por esto, tarde o temprano será necesario volver a hablar de una nueva reforma pensional que deberá contemplar el aumento de las edades de jubilación. Pero también se tendrán que buscar alternativas, como la creación de impuestos a las altas pensiones para subsanar el hueco que ellas abrieron.

Impulso a la inversión

Entre los proyectos aprobados, algunos se habían discutido por mucho tiempo. Otros, incluso, se habían hundido en legislaturas anteriores y revivieron para ser aprobados rápidamente. Por ejemplo, la ley del mercado de valores, que estaba muy concertada con todos los jugadores, tras dos años de espera.

Al crear un marco regulatorio unificado más moderno y transparente para el mercado de valores, se podría dar un impulso a su crecimiento a partir de la profesionalización de sus actores y de una mayor protección para el inversionista. Sin embargo, hay mucho trabajo por hacer alrededor de esta norma. Como se sabe, una mala legislación limita el desarrollo del mercado, pero una buena no garantiza su desenvolvimiento.

Otra ley que revivió fue la de estabilidad jurídica para el inversionista que busca brindar unas reglas de juego más claras para los colombianos o extranjeros que inviertan en el país. Para lograrlo se creó la figura de los contratos de estabilidad jurídica, en los cuales la Nación garantiza a quienes realicen inversiones productivas de más de 7.500 salarios mínimos mensuales, que no les modificará las condiciones determinantes de su inversión durante la vigencia del contrato. No podrá garantizar, sin embargo, las normas relacionadas con el régimen de seguridad social, las normas laborales, los impuestos indirectos, la regulación prudencial del sector financiero y el régimen tarifario de los servicios públicos.

La ley antitrámites avanzó en el objetivo de reducir y simplificar los trámites para la creación de nuevos negocios e incentivar la inversión.

El efecto positivo de estas leyes sobre la inversión dependerá, en todos los casos, de la reglamentación que el gobierno expida para ponerlas en operación, y su impacto se podrá medir únicamente en el mediano plazo.



Lo que se hundió

La otra cara de la moneda está en las leyes que no sobrevivieron al trámite legislativo. Según Juan Felipe Cardona, de Congreso Visible, "en las comisiones económicas solo se tramitó el 15% de los proyectos que recibió el Congreso. De ellos, se sancionó el 13% mostrando un bajo nivel de aprobación. Los demás fueron archivados o se hundieron".

Entre los que no pasaron estaba la ley que pretendía darle mayor flexibilidad y transparencia al proceso presupuestal. Esto es, al proceso mediante el cual se prepara, discute, aprueba, ejecuta y controla el presupuesto de la Nación, que este año alcanzó los $97 billones.

El proyecto de ley para reformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto era un importante instrumento para resolver el problema fiscal colombiano, en la medida en que forzaba a los responsables de ejecutar el gasto a actuar con más visión de largo plazo y menor discrecionalidad y a darle mayor divulgación al plan de gasto entre la ciudadanía. El articulado fijaba unas condiciones claras para comprometer vigencias futuras -solo en caso de que estuvieran garantizados los ingresos-, y además establecía la adopción de estándares contables internacionales.

Carolina Rentería, directora de Presupuesto, asegura que con el fracaso de la norma, el país perdió una gran oportunidad para organizar el proceso presupuestal. La situación es tan grave que el gobierno se dio a la tarea de identificar mecanismos alternos para lograr los distintos objetivos que buscaba el proyecto.

El otro proyecto tremendamente importante que se hundió fue la reforma a la ley 80 o ley de contratación pública, el principal instrumento de asignación del gasto público. Cada año, el Estado contrata decenas de billones de pesos y parte de esos recursos se pierde por falta de transparencia en su asignación. Este resultado dejó muchos defraudados. "El gobierno habla mucho de lucha contra la corrupción, pero hizo muy poco por salvar el proyecto que atacaba de frente este flagelo. Es una lástima que lo hayan dejado hundir", comentó Navarro.

Para el senador Rodrigo Rivera, "el país necesita reformas de mayor profundidad. Sin embargo, tocan muchos intereses. Por ejemplo, la ley 80 afecta a los políticos y la tributaria a algunos empresarios. Y nada de eso se puede lograr con mayorías simples, sino con grandes acuerdos nacionales que involucren a todas las fuerzas políticas". Para Rivera, el gran inconveniente estuvo que la mayoría del Congreso se interesó más en la reelección y en el proceso electoral que se avecina, que en la aprobación de estas normas.



Más tiempo perdido

En la próxima legislatura se tramitarán dos proyectos de ley con alguna importancia en el plano económico. El primero, el de Normalización de Cartera Pública, que acaba de radicar el gobierno, facilitaría la recuperación de la cartera morosa que tienen 405.000 personas con diferentes entidades del Estado y que asciende a cerca de $15,1 billones.

El segundo será el proyecto de presupuesto de 2006, cuya discusión es bastante dispendiosa y que debe presentarse antes del 29 de julio. Según el anteproyecto, el presupuesto de 2006 podría superar los $100 billones.

No se prevé que se presenten otros proyectos de envergadura como la reforma tributaria, el estatuto de presupuesto o la ley de contratación, pues la experiencia indica que en vísperas electorales no hay un buen ambiente para tramitarlas.

Según Rodrigo Rivera, las grandes reformas económicas que el país requiere para solucionar su problema fiscal se continuarán aplazando hasta el segundo semestre de 2006, cuando se posesione el nuevo Presidente, que contará con un mayor margen de maniobra.

Mientras tanto, con la teoría del agotamiento del capital político del Ejecutivo y con el tradicional desinterés de los congresistas por estudiar temas diferentes a su propia reelección, es muy probable que el período legislativo que se inicia el 20 de julio sea de nuevo otra legislatura perdida.
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