La Santísima Trinidad

| 8/18/2000 12:00:00 AM

La Santísima Trinidad

Para expandir la economía, el ministro de Hacienda necesita ahorro e inversión, conquistar los mercados externos y orden fiscal.

En las actuales condiciones de la economía, un nuevo Ministro de Hacienda es casi tan importante como un nuevo Presidente de la República. Pero más que por las nuevas caras en el Ministerio, el verdadero cambio está en las ideas detrás del nuevo Ministro. ¿Cuál es la agenda que debería traer el cambio en las riendas de la economía? El país parece creer que basta, en el segundo semestre de este año, pasar por el Congreso el par de proyectos de reformas estructurales prometidos en el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Con lo importante que sea este compromiso, la conformación de la agenda económica en el segundo tiempo del gobierno debe tener miras más amplias. Más que a un solo santo, parece que el ministro Santos debería tener en su cabeza una nueva Santísima Trinidad: ¿cuál es ella? Una mezcla virtuosa de ahorro e inversión, conquista de los mercados externos y orden fiscal. Solo con estos tres pilares se podrá volver a la senda del crecimiento sostenido y de largo plazo.

Un diagnóstico



La espiral depresiva que registró la economía colombiana hasta mediados de 1999 parece haberse detenido. Pero el aparato productivo no logra encaminarse a un crecimiento significativo ni sostenido. La reducción de las tasas de interés alivió la presión financiera sobre empresas y hogares, y la recuperación de la tasa de cambio contribuyó a reorientar la demanda hacia la producción nacional y las exportaciones. Sin embargo, la falta de confianza de los inversionistas nacionales e internacionales --debido a las inconsistencias políticas, las dificultades del prolongado proceso de paz, la resolución incompleta de la crisis financiera así como la falta de credibilidad de los anuncios fiscales-- ha impedido que la economía supere una trampa de bajo crecimiento económico en la que ha caído. La escasez de ahorro ha hecho mucho más difícil la gestión de las deudas acumuladas por los gobiernos, las empresas y las familias. Con poca acumulación y poco empleo, la situación social se ha hecho muy difícil. En estas condiciones, el mayor reto del ministro Santos es, sin duda, lograr un ajuste expansivo de la economía en forma compatible con un mejoramiento de las políticas de protección y aseguramiento social.



Dejar atrás el gradualismo



En sus primeros dos años, las autoridades económicas no lograron anticipar los hechos ni ser proactivas en las políticas para superarlos. El reconocimiento de la magnitud de los problemas fue tardío y ellos se enfrentaron con instrumentos insuficientes y con muy pobre coordinación. La lentitud de reacción se escondió tras un ropaje de gradualismo. En el balance resulta evidente que las autoridades económicas no lograron estructurar un conjunto consistente de políticas de recuperación económica. Un año después de haber anunciado el acuerdo con el Fondo Monetario, resulta claro que para recuperar la economía en forma seria, la agenda de reformas estructurales se ha quedado corta.



En los próximos dos años, es necesario superar estas limitaciones. Ello significa estructurar, anunciar e implementar en forma acelerada un paquete coherente de políticas para lograr un ajuste expansivo del aparato productivo. La producción y el empleo se expandirán si, al tiempo que se reduce el tamaño del gasto público, se impulsa el crecimiento sostenido de la inversión privada y las exportaciones. Así las cosas, una estrategia macro relevante para las condiciones actuales debe proponerse operar simultáneamente sobre los tres balances fundamentales de flujos de la economía: el balance ahorro-inversión, el balance externo y el balance fiscal, así como sobre los stocks que sus desequilibrios acumulados hayan producido. Estos tres balances son la nueva Santísima Trinidad a la que tiene que encomendarse el ministro Santos.



Ahorro-inversión



La inesperada caída de la economía se originó fundamentalmente en la enorme contracción de la inversión privada, que hoy ya es, a pesar de la minería, la más baja del mundo en desarrollo. Paralelamente, la enorme reducción del ahorro ha hecho más difícil resolver en el mercado financiero los excesos generalizados de endeudamiento. Por tanto, para consolidar la estabilización, así como para anclar el crecimiento económico, la prioridad de la política económica tiene que ser movilizar las apuestas privadas por el futuro de la economía, buscando duplicar en pocos años la inversión y el ahorro privado. En términos cuantitativos, ello significa que ambos deberían llegar, antes de 5 años, a una cifra cercana al 25% del PIB.



La inestabilidad de las reglas del juego y la incertidumbre ante el proceso de paz son las dos espadas de Damocles que penden sobre esta tarea. Sin duda, acciones decididas en estos campos serían esenciales para estructurar la confianza en el futuro que el ambiente de negocios no manifiesta hoy. Pero, aun sin remover completamente estas fuentes de incertidumbre, se pueden avanzar acciones específicas sobre la inversión empresarial y en vivienda.



Los inversionistas de Wall Street, Séptima Street y Junín Street tienen que ser el nuevo referente del equipo económico, estructurando para ellos un paquete de acciones que mejore la rentabilidad de la inversión empresarial y facilite su financiamiento. El costo del capital se reduce al eliminar la tributación de las empresas sobre las ganancias reinvertidas y de los hogares sobre la inversión en papeles de capitalización. Para facilitar el financiamiento, es recomendable acelerar la superación de la crisis de rentabilidad del sistema financiero, reconquistar la inversión extranjera y el mercado financiero externo para el sector privado, repatriar capitales y ampliar las posibilidades de movilizar recursos más allá del circuito bancario, es decir, en el mercado de capitales. En este último caso, lo principal debe ser la estructuración de mercados de capital de riesgo y la decidida protección a accionistas minoritarios.



Ante la aceleración de la crisis del sistema hipotecario inducida por la Corte Constitucional, la recuperación del dinamismo de la construcción de vivienda requerirá un esfuerzo monumental. Las nuevas autoridades económicas tienen tras de sí el doble reto de crear las condiciones para que la recuperación esperada del precio de los activos inmobiliarios impulse la inversión de los hogares en nueva vivienda y de reconstruir un sistema creíble de financiamiento de mercado. Las opciones son muchas (ver Dinero No. 114), pero el tiempo es muy corto.



El balance externo



Colombia superó el agudo desequilibrio --de más del 5%-- en cuenta corriente que tenía en 1998 y hoy tiene superávit comercial y una cuenta corriente cercana al equilibrio. Pero esta mejora es en gran parte ilusoria, pues es el resultado de una inesperada bonanza petrolera y de la contracción de las importaciones de bienes de capital, derivada de la crisis de inversión. Ante esta situación, una recuperación de la economía y de la inversión se podrían enfrentar con los límites derivados de una brecha externa.



Más que seguir aumentando el financiamiento público externo de corto plazo o las mesas de donantes, el país tiene que prepararse para generar los excedentes comerciales suficientes para asegurar el servicio de la deuda externa, así sea en períodos más razonables. La meta de duplicar las exportaciones no tradicionales hay que cumplirla, y prepararse para otro tanto en cinco años más. Y ello no puede ser la responsabilidad aislada de las actuaciones de la excelente Ministra de Comercio Exterior. La búsqueda de la competitividad tiene que ser un esfuerzo más integrado del equipo de gobierno, liderado también por el nuevo Ministro de Hacienda. La conquista de un acuerdo comercial generoso con Estados Unidos, con el Nafta en perspectiva, se pone a la orden del día. Para impulsar las exportaciones no mineras, hay que prepararse para atraer flujos anuales de inversión por US$2.000 o US$3.000 millones, lo cual requiere mejores incentivos y más promoción que nunca y, por ello, mayor coordinación entre los ministerios. La recuperación de la credibilidad ante los inversionistas de Wall Street es más viable si los inversionistas locales ven mejores oportunidades. Para facilitar el financiamiento privado de la nueva inversión exportadora, se debe estudiar la concesión de garantías públicas para el financiamiento privado externo.



Por último, el esquema de flexibilidad cambiaria adoptado en el último año parece haber cumplido su papel y ya es tiempo de comenzar a preparar el terreno para la adopción gradual de un esquema de convertibilidad del peso. El sector externo puede sostenerse en los próximos cinco años con una tasa de cambio estable cercana a los $2.500. La eliminación de esta fuente de incertidumbre daría el impulso que el ahorro, la inversión y el mercado de capitales requieren.



El balance fiscal



El nuevo Ministro enfrenta, sin duda, una apremiante restricción de financiamiento. Pero no puede perder la perspectiva del problema: no es conseguir más recursos a cualquier costo ni para cerrar el déficit fiscal ni para gastar más. Hay que superar la histeria fiscal de corto plazo. El verdadero problema es un gasto enorme e insostenible. El propósito de la política fiscal no puede ser otro, entonces, que la reducción estructural del gasto público, al tiempo que se aumenta su eficacia para enfrentar los problemas de infraestructura física y social del país. El Ministerio de Hacienda tiene que recuperar el control del monto y de la calidad del gasto. Además de las reformas de transferencias y seguridad social, la prioridad legislativa para hacer sostenible el aparato de Estado es una reforma constitucional de responsabilidad fiscal que imponga límites a la expansión del gasto público total y ajustes automáticos cuando su cumplimiento esté en peligro. Para mejorar la calidad del gasto, hay que superar la enorme confusión de responsabilidades entre los niveles territoriales, rediseñar el financiamiento y operación de los sectores de educación y salud y emprender una reforma a fondo de la ley orgánica del presupuesto. Simultáneamente, se debe emprender una reforma a fondo de la administración pública central. Más que la eliminación de un colegio o de una biblioteca, la mejor cuota inicial sería la eliminación de cuatro o cinco ministerios y de muchas más entidades públicas. Un presupuesto inicial poco ajustado, acompañado de mínimas reformas institucionales y de generosas adiciones, como se hizo en el mal llamado Presupuesto de la Verdad, no puede repetirse.



La lección del 98 debe ser entendida a cabalidad. La prioridad fiscal a estas alturas no puede ser una reforma tributaria que busque un aumento significativo del recaudo. Un proyecto de reforma tributaria debería tener, más que una orientación macro, un énfasis en la mejora de los incentivos microeconómicos: una reestructuración y simplificación a fondo de la estructura de tributación para hacerla compatible con el crecimiento, la inversión, el saneamiento financiero y el empleo. El objetivo debería ser una reforma que pueda sostenerse sin mayores cambios por los próximos diez años. La lección de los últimos dos años sobre el manejo fiscal es obvia: posponer los problemas no es solucionarlos. Si se repite el algoritmo que ya falló, la crisis fiscal y financiera del año 2002 será inconmensurable. Y sin economía, no habrá paz posible.



...Y el problema de los stocks



No acumular hacia el futuro desequilibrios financieros externos, fiscales y empresariales es muy importante. Pero hay que reconocer que las empresas, los hogares, las entidades financieras, las entidades territoriales y hasta el gobierno central están en peligro por dificultades derivadas de sus deudas acumuladas por los desequilibrios pasados. Dada su magnitud y complejidad, este problema no se resolverá solo. La licuefacción de la deuda por la vía de la inflación --que subyace a las hoy tan populares propuestas de emisión-- puede tener muchos riesgos. Ya es tiempo de que los problemas de deuda se enfrenten atendiendo con más fuerza las dificultades de los generadores de riqueza que las de los intermediarios. La resolución del problema de endeudamiento con mecanismos inteligentes de mercado puede convertirse en el mejor instrumento para el desarrollo de los mercados de capital.



El empleo y la educación



Es correcto poner la creación de empleo como el objetivo básico de la gestión económica del gobierno. Pero hay que ser realistas: el verdadero ajuste apenas comienza y será expansivo solo si logra movilizar la inversión privada y dinamizar aún más las exportaciones. Con las tasas de crecimiento económico que veremos en los próximos 4 trimestres, no puede esperarse ninguna reducción del desempleo. Por ello, el gobierno deberá ser más activo al poner en marcha los programas de alivio a la pobreza y al desempleo acordados con las instituciones multilaterales y tratar de acelerarlos y extenderlos en cobertura. En el entretanto, enfrentar una profunda y simultánea reforma a los mercados laborales y de capital para aumentar la intensidad laboral del crecimiento económico.



Finalmente, el Ministro de Hacienda no puede dejar que la expansión de la educación colombiana viva atada a las afugias financieras e institucionales. El programa previsto con el FMI incorpora una reducción mayor al 20% en cinco años del gasto por estudiante, por el menor ritmo de transferencias a los departamentos. El programa de ajuste fiscal tiene que ser compatible con mayores recursos de mediano plazo para la educación siempre y cuando se lleven a cabo las reformas institucionales para remover las barreras que impidieron su expansión en los últimos años. Cualquier ajuste que no fortalezca la educación puede ir contra nuestro futuro.



El paquete con el FMI es muy corto: hay que mirar más lejos.





La meta



Lograr un ajuste expansivo de la economía que sea compatible con un mejoramiento de las condiciones sociales y de empleo.



La fórmula



La Trinidad, más allá del FMI:



Multiplicar la inversión y el ahorro.



Grandes excedentes comerciales.



El orden fiscal con poco gasto.



El aliado



Los inversionistas de Wall Street y Trópico Street deben convertirse en el nuevo referente del equipo económico.
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