La Corte o la Carta

| 11/10/2000 12:00:00 AM

La Corte o la Carta

Ya es hora de que el país se queje menos y haga más por enfrentar las dificultades de su enorme incertidumbre jurídica.

La Corte Constitucional se ha pronunciado otra vez. Y el país se ha enfrascado en una cadena interminable de puyas y adjetivos sin ninguna consecuencia. Como cada vez que sale la cifra de desempleo del DANE u ocurre un secuestro notorio por parte de la guerrilla o de los paramilitares. Incitando la histeria colectiva, la prensa se divierte maximizando la contraposición de puntos de vista entre los contrincantes: la corte y el gobierno, los economistas y los abogados, los neoliberales y los socialdemócratas, la izquierda y la derecha... hasta que la opinión termina creyendo que los problemas son, ciertamente, irremediables. Y, entonces, a esperar la próxima sorpresa...

En este caso, y tan solo tras una semana de tumbar el Plan de Desarrollo, la Corte aumentó retroactivamente los salarios de más de 600.000 empleados públicos. La decisión representa un costo fiscal enorme: $1,1 billones este año. Si esta decisión se mantiene de manera indefinida para los años venideros el costo es de US$5.000 millones en valor presente. El programa de disciplina fiscal se ha puesto contra la pared y el gobierno ha tenido que recortar la inversión pública, los programas sociales y el gasto militar (por más de $300.000 millones en el último caso). La decisión, a pesar de invocar el principio de equidad, genera también un enorme efecto regresivo sobre la distribución del ingreso. Según cálculos de Dinero, el coeficiente Gini aumenta 0,6 puntos con la decisión que favorece particularmente a los quintiles 4 y 5 de la escala social.



Más que por sus escandalosas cifras, este incidente devela, sin embargo, problemas de fondo sobre el funcionamiento del ordenamiento jurídico que el país debería enfrentar: ¿cuál es el problema y cómo resolverlo?



El problema



El país adoptó en 1991 un ordenamiento constitucional que cambia sustancialmente la forma de hacer las cosas. Es una Constitución que buscó ampliar los derechos sociales frente a una población ansiosa de ejercerlos. Y que puso a la Corte Constitucional como guardián para interpretar el difícil equilibrio entre derechos, instrumentos legales y recursos.



En un país en el que, a pesar de su tradición legalista, las leyes no se cumplían, la transición constitucional ha generado enormes dificultades. La falta de desarrollo de las leyes estatutarias para precisar el alcance de los derechos fundamentales, el descuido por parte del gobierno y del Congreso en los procedimientos seguidos en la aprobación de las leyes, y las difusas definiciones sobre el espacio de la Corte frente a los poderes legislativo y ejecutivo han abierto un gran campo de acción discrecional a la Corte Constitucional. Discrecionalidad que los miembros de la Corte han ejercido cada vez con más activismo y entusiasmo.



Entusiasmo que, ciertamente, los ha llevado a excesos. La inflación de sentencias ha sido enorme: mientras en sus primeros cinco años profirió alrededor de 600 sentencias anuales, en 1999 y el 2000 pasó a más de 1.000 anuales. Ello es cinco veces más que en España, siete veces más que en Estados Unidos, y veinte veces más que en Francia o en Austria. La proliferación de sentencias ha resultado de una forma de operación que privilegia muy poco la formación de consensos fuertes: casi siempre los principios jurídicos están por encima de sus consecuencias económicas y sociales. Y en cambio ha terminado por romper con la tradicional prudencia de las Cortes. De hecho, comparada internacionalmente, la Corte colombiana sí exhibe demasiado protagonismo público. Pero los excesos en el comportamiento de los miembros individuales y del conjunto de la Corte hay que ponerlos en el contexto de grandes vacíos en su espacio de acción.



¿Cuáles son las consecuencias?



El desempeño de la Corte en los últimos años ha debilitado la capacidad de acción del gobierno, ha generado enormes costos fiscales y ha aumentado la inestabilidad jurídica que entorpece la marcha de los negocios. Nunca como en los últimos dos años había sido más crítica para las autoridades económicas la toma ágil de decisiones para enfrentar la crisis. Pero nunca como en este período las autoridades han tenido que limitar y reversar tanto sus decisiones. En parte por los lamentables errores de la Secretaría Jurídica de Palacio. Pero también por la impredecibilidad de los fallos de la Corte.



El descuido por las consecuencias de las decisiones de la Corte genera grandes costos fiscales. Según cálculos del Ministerio de Hacienda, en los últimos cuatro años las sentencias con cargo al presupuesto han costado US$4.500 millones. Las sentencias con erogaciones por una sola vez han costado US$2.630 millones, entre las que se destacan los US$1.200 millones de reliquidación de créditos de vivienda por los US$800 millones de liquidación de los pasivos de Foncolpuertos. Las demás sentencias con efectos permanentes, entre las que se destacan US$560 millones de transferencias a los municipios, US$250 millones por pago de maestros y US$240 por mayores pensiones, pueden tener un valor presente de ¡US$18.000 millones!!! Es decir, la Corte con sus sentencias ha sido un gran generador de desequilibrio fiscal, con infortunadas consecuencias sobre los contribuyentes y la economía. Con el imprevisto de deteriorar la distribución del ingreso, en lugar de mejorarla. Además, el activismo constitucional de la Corte ha conducido a una enorme incertidumbre para el mundo empresarial con efectos sobre el sistema de vivienda y la creación de empleo.



¿Qué hacer?



La invasión de competencias e inestabilidad jurídica del activismo creciente de la Corte Constitucional tiene consecuencias muy graves para todos los colombianos. No hay por qué resignarse a esta situación. Pero tampoco limitarse a soluciones simplistas: desaparecer la Corte o la Constitución. Sin control constitucional, la incertidumbre jurídica podría ser mayor y el mero desplazamiento del control hacia una sala de la Corte Suprema de Justicia añadiría algo más de interdisciplinariedad y algo menos de protagonismo, pero no mucho más.



Corregir los defectos de la Corte



La Corte requiere una mejor selección de sus integrantes y de sus formas de tomar decisiones, que podrían llevarse a cabo con la ley estatutaria de la Justicia. Sería conveniente un régimen de inhabilidades más fuerte para sus miembros: que no pudieran aspirar a ejercer cargos públicos ni de elección popular al menos 10 años después de retirarse; tener más interdisciplinariedad y pluralidad entre los miembros (que hoy claramente no se cumple con tanto laboralista y socialdemócrata); que los aspirantes tengan mayor educación fiscal y sobre el moderno derecho económico; la decisión final sobre la conformación de la Corte se despolitizaría al trasladarla del Congreso hacia las otras Cortes y el Presidente. Y en el corto plazo se puede mejorar la calidad de las ternas de aspirantes a los siete cargos que quedarán vacantes el 1 de marzo del año entrante.



Para mejorar la forma de tomar decisiones, se debe instaurar una autoridad de control sobre los miembros de la Corte, que dé por terminado el actual ejercicio del poder sin control. La autoridad de control, más que la Cámara de Representantes, debería ser la Corte Suprema de Justicia o el Conjunto de las Cortes. El sistema de decisiones se mejoraría adoptando mayorías calificadas, en lugar de las actuales mayorías simples, en especial para los cambios de jurisprudencias. También podría incorporarse en forma explícita en los fallos el análisis de sus consecuencias económicas y sociales. Y también podría restringirse el actual sistema de anuncio público de los fallos antes de la redacción final de las sentencias.



Corregir los defectos de la Constitución



Para mejorar los fundamentos constitucionales del accionar de la Corte debe dárseles prioridad al desarrollo de la Constitución y a la corrección de sus fallas más protuberantes.



La reforma legal más importante es el desarrollo de la ley estatutaria para reglamentar el ámbito de los derechos fundamentales (como la vida y la libertad), y evitar su confusión con los llamados derechos progresivos (como los servicios de la salud o de vivienda). Con claridad jurídica sobre estos derechos, la tutelomanía y sus esfuerzos interpretativos se reducirían. Y sería el mejor control ex ante de la propia Corte.



Constitucionalmente, podrían adoptarse unos principios para aumentar la certidumbre jurídica. Hay que recuperar el principio de cosa juzgada, para que los litigios sobre las leyes se resuelvan definitivamente, sin la posibilidad de reabrirlos infinitamente; eliminar el principio de retroactividad de los fallos, para que sus consecuencias siempre operen hacia el futuro; eliminar el sistema de constitucionalidad condicionada, mediante el cual la Corte llena los vacíos en la ley, legislando de ipso. Los juicios de la Corte deberían limitarse a declarar la exequibilidad o inexequibilidad de las normas.



También podrían adoptarse principios constitucionales para la viabilidad económica del país. Las sentencias no podrían obligar a hacer gastos o beneficios fiscales a favor de personas a quienes la ley o los contratos no lo hayan ordenado, ni extender a otras personas algunos beneficios so pretexto de alcanzar la igualdad. También debería prohibirse constitucionalmente que las leyes diferentes a la del presupuesto comprometan gasto público. Y también que las leyes o fallo alguno permitan la indexación de precio o salario alguno de la economía. Finalmente, la extensión del control previo constitucional al conjunto de las leyes reduciría la inflación y la inestabilidad legislativa actual.



La economía política de las reformas



Los recientes fallos de la Corte Constitucional no deberían verse aisladamente ni juzgarse solamente en función de las personalidades o intereses involucrados. El sistema constitucional está fallando en forma grave. Pero el origen de los fallos puede detectarse y corregirse. No hay que tenerles miedo a las leyes estatutarias ni a las reformas constitucionales precisas.



El gobierno, sin embargo, se encuentra ante una gran disyuntiva: las reformas rápidas son buenas para la economía, pero pueden ser malas para la política. Si se demoran las reformas y los salientes miembros de la Corte utilizan sus últimos 60 días efectivos en el cargo para terminar su ambiciosa agenda, las finanzas públicas y la economía podrían no resistir.



Pero si se plantean justo ahora por el gobierno, la Corte podría considerar la iniciativa como una retaliación y aumentar su audacia en 60 días que serían de verdadera locura.



El Congreso, entonces, de su propia iniciativa, podría incorporar al acto legislativo que acaba de presentar el Ministro de Hacienda los artículos constitucionales que resolverían lo más grave del problema. Y que un acuerdo político permita proceder a los 8 debates para superar el peligroso impasse en que se encuentra el país.







La situación

Con cada sentencia de la Corte Constitucional, se recrudecen los agravios contra ella, contra la Constitución del 91 o contra las dos. Pero el problema crece y no se ha hecho nada útil para enfrentarlo.





El problema

El equilibrio entre los derechos, las leyes y los recursos es casi imposible. Con ello el poder discrecional de la Corte es muy grande. Y sin ningún control.





Los costos

Las sentencias han presentado un costo fiscal que, a valor presente, alcanza los US$20.000 millones.





¿Qué hacer?

Corregir los defectos del funcionamiento de la Corte con una buena ley estatutaria. Y atreverse a cambiar la Constitución en los dos o tres artículos

que sería suficiente. Cuanto antes mejor.
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