El lío de las preferencias

| 4/11/2003 12:00:00 AM

El lío de las preferencias

La pérdida de las preferencias otorgadas por la Unión Europea es un hecho. ¿Qué más perdemos?

Estábamos avisados. Aun así, la ofensiva colombiana en procura de mantener las preferencias otorgadas por la Unión Europea (UE) se inició tarde, se concentró en uno de los productos afectados y, de paso, puso en peligro todo el paquete de preferencias.

En diciembre de 2001, la UE había reglamentado unos requisitos de competitividad que podían limitar el libre acceso de un grupo de productos a ese mercado. También sabíamos que solo la exportación de flores los cumplía, de manera que no era nuevo que este renglón exportador perdería en corto plazo la preferencia unilateral otorgada por la UE. Tampoco era un secreto que el reglamento hablara de sectores, no de productos, de modo que al cumplir las flores los requisitos de competitividad no solo estaba en riesgo la pérdida de sus preferencias específicas, sino también las de los demás productos que completan el sector: frutas, hortalizas y plantas verdes.

Este mecanismo -llamado de "graduación"- es incuestionable. En la práctica comercial internacional, solo se concede una preferencia arancelaria a un grupo de productos que no represente un riesgo para la producción local ni para la de terceros países que, sin ser beneficiarios de la misma preferencia, compiten en el mercado que la otorga. El reclamo contra el trato discriminatorio se considera legítimo y puede obligar al país que otorga una preferencia a hacerla extensiva a todos los productores externos, situación indeseable.

Antes de la aprobación de la cláusula de "graduación", el gobierno Pastrana se opuso a ella. Pero durante un año nos olvidamos del asunto y solo a finales de 2002 el gobierno Uribe volvió a prender las alarmas. El viacrucis del ATPA no resultó aleccionador. Se vino encima su vencimiento en diciembre de 2001 y durante ocho meses las exportaciones colombianas hacia Estados Unidos no gozaron del trato preferencial. Si bien en agosto de 2002 finalmente se logró una nueva ley, incluso más favorable que la anterior, en el ambiente quedó la sensación de que las angustias de esos ocho meses podrían haberse evitado, de haber actuado a tiempo. En el caso de las preferencias europeas, el final no es feliz.

El pasado 9 de abril pudo haber ocurrido cualquiera de tres cosas: que la UE haya decidido eliminar las preferencias arancelarias para flores, frutas, hortalizas y plantas verdes, probablemente a partir de noviembre de este año o enero del próximo. Menos probable, que se acoja la propuesta española de eliminar el mecanismo de "graduación" para todo el sector agrícola; o que no se decida nada, con lo cual la diplomacia comercial colombiana solo gana algo de tiempo.



No se trata solo de flores

Es indudable que esta exportación fue la que más provecho obtuvo de las preferencias que están por perderse. Unos US$61 millones anuales, el 10% de las ventas externas de flores, van hacia Europa y compiten con eficacia en ese mercado. Las flores colombianas son competitivas en el mundo entero. Esto hay que destacarlo y aplaudirlo. Y aun cuando a nadie le gusta perder sus ventajas y está bien que se hagan grandes esfuerzos para mantenerlas, ello no debe ocultar que su eliminación ni sacará a las flores del mercado europeo ni tendrá efectos "desastrosos" sobre la economía nacional.

Las flores colombianas han sabido exportar, aun en tiempos de revaluación. Colombia produce y exporta flores a precios competitivos. En puerto europeo, un tallo de clavel cuesta US$0,095 (9,5 centavos de dólar) y el precio al consumidor final es de US$0,11. El margen de comercialización es de 15,8%, esto es, superior al máximo incremento que afectaría al precio final de aplicarle un gravamen promedio de 8,5% en el invierno y 12% en el verano europeo. Este aumento en el costo de importación no lo asume exclusivamente el productor nacional, sino que se comparte entre todos los participantes de la cadena de intermediarios, incluso con el consumidor final.

Pero si la exportación de flores puede resistir un gravamen, la de frutas no. Las ventas de flores en Europa superan por lo menos en seis veces las de frutas colombianas. Por eso, todo el arsenal de argumentos para defender las preferencias del "sector" completo apuntó a las flores, precisamente el segmento que desde el punto de vista técnico, menos las necesitaba.

Colombia exporta hacia la UE alrededor de US$10,7 millones anuales en frutas. A excepción de Europa, tienen vedado su ingreso casi a cualquier parte del mundo por razones fitosanitarias. Su producción ocurre en minifundios y coincide con áreas de cultivos ilícitos y problemas de orden público. Pese a ello, han mantenido su presencia en el mercado europeo.

Perder las preferencias para las frutas tiene más efectos negativos que en el caso de las fortalecidas flores. ¿Por qué, entonces, la ofensiva diplomática se concentró casi exclusivamente en las flores? Porque en corto tiempo, solo se pudo diseñar la estrategia más evidente y accesible, aun a riesgo de ser la más débil.



Todos pierden

Hay un riesgo adicional al insistir en la defensa de las preferencias para las flores. Sucede que el Sistema Generalizado de Preferencias -SGP- Andino no cuenta con un "waiver" o dispensa de la Organización Mundial de Comercio. Esto quiere decir que cualquier país miembro de la OMC puede reclamar un trato preferencial similar al que el SGP Andino otorga a Colombia y los demás países beneficiarios; de no recibirlo, dispone de fuerza jurídica para demandar todo el esquema de preferencias.

La UE se inclina por hacer cumplir el reglamento de graduación, porque el SGP Andino es un esquema jurídicamente vulnerable, por ser de hecho discriminatorio y no estar autorizado por la OMC. Si, además, no aplica el mecanismo que precisamente diseñó para evitar reclamaciones de terceros países, el esquema completo tambalea.

Si a instancias de la diplomacia colombiana, que solo ve flores, olvidó las frutas y puso poca atención a las implicaciones jurídicas de su petición, se mantienen las preferencias, no quepa duda que el SGP Andino completo será impugnado. Y en ese caso, el tema no solo será la exportación de US$61 millones correspondientes a las flores, sino por lo menos US$280 millones de un abanico de productos, sin representación gremial fuerte, ni doliente en el sector público.
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