| 4/9/1999 12:00:00 AM

El debate de la reactivación

Ante la gravedad de la crisis, la reactivación de la economía ha vuelto al centro de la agenda política. Pero no llegaremos a la salida con soluciones tímidas.

El drástico deterioro de la economía en el primer trimestre está haciendo cambiar al país, que ya comienza a reaccionar. Ante la profundidad de la caída en el desempeño de las empresas y en el empleo, que va mucho más allá de lo previsto, los términos del debate están evolucionando para dar paso a un lenguaje más drástico, en el que abundan las referencias a "planes de choque" y a "soluciones radicales". La reactivación económica vuelve a ser el núcleo del debate político y motiva feroces enfrentamientos verbales entre el gobierno y la oposición.



Es bueno que la economía se adueñe de la agenda política, porque sólo así será posible tomar las decisiones de fondo que son indispensables. Sin embargo, si no miramos con cuidado podemos caer en una confusión peor que la del comienzo. Por un lado, el furor del debate motiva unas propuestas que podrían llevar a la economía a un retroceso de décadas, en lugar de abrir paso a la salida. Por otro, la emoción de ver actuar al gobierno puede llevar a creer que se están aplicando soluciones de fondo cuando apenas se administra un calmante. Hay que mirar con detenimiento los hechos fríos para ver la crisis en la que estamos metidos y entender el camino para dejarla atrás.



Juan Camilo Restrepo no debería hacer concesiones a los dinosaurios.



Los hechos duros



El primer trimestre del 99 cerró en medio de una crisis económica que superó las previsiones de todos los analistas. El deterioro de la actividad productiva coincide con pérdidas nunca vistas en las empresas, el empleo y la calidad de vida de la población. El desplome del PIB es el indicador más conocido. Tras crecer 5% en el primer semestre de 1998, ha entrado en caída libre: crecimiento 0% en el tercer trimestre del 98 y -6,2% en el cuarto. Los estimativos para el 99 son aún peores: -7% en el primer trimestre y -4% en el segundo trimestre. En los doce meses que terminan en junio, el PIB habrá caído 4%. Al final de este año, el ingreso disponible de los hogares colombianos habrá retrocedido a los niveles de 1995.



Las pérdidas son las cifras que más han impresionado a los empresarios. Las ganancias netas de las empresas privadas cayeron a la mitad en 1998. Durante este primer semestre del 99, la tendencia se acentuará. Los bancos perdieron hasta febrero $1,5 billones y, de acuerdo con las estimaciones de Dinero, las pérdidas acumuladas a junio podrían llegar a los $2 billones.



El deterioro de la producción y de las utilidades está afectando gravemente el mercado de trabajo. El empleo caerá unos 400.000 puestos en el 99 y, si no hay sorpresas en la participación, el desempleo de las grandes ciudades se ubicará en 18% en marzo y 19% en junio próximo. Con ello, la población pobre habrá aumentado, en apenas un año, en un millón de personas.





El gobierno ha comenzado a moverse, pero su estrategia es tímida y los recursos son limitados. Las causas

La razón más evidente de semejante recesión es el desplome de la demanda agregada, pues al mismo tiempo están cayendo las exportaciones, la inversión, el gasto público y el consumo de



los hogares. Pero decir esto es limitarse a describir lo que está ocurriendo, sin explicar sus verdaderas causas. Lo que hay detrás de los enormes desequilibrios financieros y fiscales en Colombia es la progresiva pérdida de la competitividad del país y el debilitamiento de la iniciativa privada por el desaforado crecimiento del Estado y los problemas de orden público.



La crisis internacional ha golpeado los ingresos por exportaciones y ha recortado las opciones de financiar estos desequilibrios con mayor deuda, como lo hicieron en el pasado los hogares, las empresas, el gobierno y el país. El deterioro se ha profundizado porque la fragilidad de los mercados financiero y laboral ha impedido amortiguar la recesión y, por el contrario, ha conducido a un círculo vicioso de malas noticias y peores expectativas, que podría conducir a una depresión. Un mercado de capitales de poca profundidad impide amortiguar las fluctuaciones de la actividad productiva y más bien tiende a magnificarlas. Un mercado de trabajo con poca flexibilidad hace que estas fluctuaciones se reflejen más que proporcionalmente en cambios en el desempleo.



El debilitamiento de la competitividad de la economía, el desplazamiento de la iniciativa privada y la fragilidad de los mercados financiero y de trabajo son, entonces, los problemas más importantes de la economía colombiana. El deterioro social ocasionado por el desempleo y la creciente pobreza debilita, sí y enormemente, el ambiente para una negociación de paz. La solución no puede limitarse a estimular la demanda, sino que debe ser la actuación sobre cada uno de ellos para que la economía retorne a un sendero de crecimiento.



Las posibles respuestas



Ante tal situación, el país puede asumir tres estrategias políticas diferentes:



Revivir soluciones que se aplicaron hace décadas, para dar un Reversazo.

Hacer pequeñas variaciones dentro del actual camino de ajuste, en una política que podríamos llamar de Aguante.

O generar un verdadero Viraje.

Estas tres estrategias tendrían diferentes orientaciones en su política fiscal, externa, monetaria, financiera y de empleo, así como en su estilo de decisión.



El Reversazo



La opción más tentadora por sus dividendos políticos de muy corto plazo es el Reversazo. La idea es olvidarse del ajuste y replantear a fondo el llamado "modelo de desarrollo neoliberal". Las finanzas públicas volverían a ser usadas como instrumento contracíclico para expandir el gasto, generar actividad y contrarrestar la recesión y el desempleo. Los aranceles y salvaguardias aumentarían y volverían los controles de capital. En este entorno protegido, dice la propuesta, las empresas podrían volver a crecer y generar empleo. Las deudas de hogares y empresas serían condonadas parcialmente para aliviar la situación financiera. Para el empleo, proponen aumentar la burocracia y reducir la jornada de trabajo semanal a 40 horas.



La propuesta ha sido desarrollada por economistas del ala samperista del viejo partido Liberal y ha sido planteada por Horacio Serpa, el jefe del mismo partido. Cuenta con alguna acogida en el Congreso, escenario en el cual Luis Guillermo Vélez es su defensor más vehemente.



Pero es una idea simplemente inviable en el actual escenario de globalización de la economía. El cierre de los mercados de bienes y capital nos convertiría en un país marginado en el mundo y la condonación de deudas por cuenta de los recursos públicos, en medio de un déficit fiscal sin precedentes, confirmaría los peores temores en el mercado internacional de capitales. El colapso de la inversión y la asfixia en el financiamiento externo anularían el potencial de crecimiento de la economía en el largo plazo.



El Aguante



Las expresiones del vocero del gobierno al anunciar las recientes medidas de reactivación, lo mismo que algunas entrevistas publicadas en diferentes medios con el Ministro de Hacienda, dieron a la opinión pública la impresión de que las autoridades económicas habrían optado por el Reversazo. Pero un análisis más detenido de esta iniciativa muestra que esa impresión es equivocada. En realidad, a pesar de los anuncios de políticas drásticas, este gobierno sigue la misma línea de siempre: el Aguante.



Desde el comienzo de su período, cuando dio prioridad a la paz y la reforma política, el gobierno adoptó una estrategia gradual de ajuste fiscal y externo. La idea es hacer un ajuste limitado en espera de que la economía aguante hasta que sea posible poner en marcha las reformas estructurales en el empleo y en las reglas de asignación del gasto público, cuando se aplicarán mayores restricciones al gasto y se lograrán ganancias en competitividad por menor inflación.



Están dadas las condiciones para el fin de los titubeos en la política económica.



Tras la debacle del primer trimestre del 99, el gobierno sigue firme. La reducción de las tasas de interés ha sido notable y se espera que las tasas de interés alcancen 20% o 21% en las próximas semanas. Pero, en palabras del ministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo a Dinero, el gobierno descarta un nuevo recorte fiscal y modificaciones a la defensa de la banda cambiaria. La mayoría de las reformas fiscales de carácter estructural han sido pospuestas para el segundo semestre de este año.



Más bien, el gobierno ha querido generar algunos estímulos temporales a la demanda al asignar recursos adicionales a la reconstrucción del eje cafetero, reorientar el gasto público en el margen y dar una mayor protección a la producción nacional. Los estímulos de la demanda provendrían de la reorientación de unos $250.000 millones hacia subsidios de vivienda de interés social y apoyos presupuestales a acueductos en las grandes ciudades, así como del sostenimiento del precio interno del café. Se daría mayor protección a la producción por medio de un mayor control aduanero, cláusulas de salvaguardia, instalación de un IVA implícito a las importaciones y, probablemente, aranceles sobre las importaciones agrícolas. El gobierno ha anunciado que con esto generaría 300.000 empleos en 18 meses y confía en que la recuperación de la economía desde el segundo semestre generaría los puestos de trabajo suficientes para detener el desempleo.



Esta estrategia, como ya lo logró Samper en 1997, puede reactivar temporalmente la economía. Pero las metas de empleo son claramente infundadas. Sin reformas de fondo -para mejorar la competitividad de la economía o los incentivos a la iniciativa privada, profundizar el mercado de capitales y flexibilizar el mercado laboral-, su impacto sobre el desempleo será pequeño y poco duradero.



El Viraje



El profundo deterioro de la actividad económica no debe ser interpretado como el costo inevitable de una política macroeconómica adecuada que requiere pequeños ajustes. En realidad es una señal inequívoca para acelerar un viraje de la política que asuma los cuatro problemas principales que tienen postrada a la economía.



La economía colombiana no entrará en un camino de crecimiento sostenible, si no recupera su competitividad. En las actividades intensivas en recursos naturales, como carbón o petróleo, esa competitividad se logra haciendo atractivas las inversiones internacionales, como lo está logrando el Ministro de Minas. Pero en el resto de la economía, la competitividad se obtiene al reorientar la acción del Estado para minimizar costos de transacción con infraestructura física y educativa, investigación y promoción externa, como infortunadamente no lo instrumenta el Plan de Desarrollo. La promoción de exportaciones tiene que dejar de ser un discurso de buenas intenciones del Ministerio de Comercio Exterior, para ser el más importante propósito nacional.



Y el logro de la competitividad también requiere, sin decirnos más mentiras, una tasa de cambio competitiva y sostenible. La tasa de cambio que impedirá una crisis cambiaria en los años venideros está 20 puntos por encima de la actual, como paradójicamente lo reconoce el Plan de Desarrollo.



La iniciativa privada no podrá activarse en forma enérgica si el gobierno no pone de cabeza su estrategia de ajuste fiscal. En lugar de contraer la inversión pública y seguir manteniendo unos desorbitados gastos de funcionamiento, el gobierno debería hacer un enorme ajuste de sus gastos de consumo para activar la inversión pública productiva. Reducir 10.000 cargos hoy vacantes, como anunció el gobierno, es un mal chiste. No utilizar seriamente las facultades del Congreso para la reestructuración del Estado sería imperdonable. Es indispensable sacar en poco tiempo las reformas estructurales (a la Ley 60, a la Ley 100, al Estatuto Orgánico del Presupuesto, a las finanzas territoriales, a las regalías...), que tanto ha anunciado el gobierno.



Y antes que prever una prolongación del impuesto del 2 x 1.000 para el año 2000 o mantener las tasas de impuestos al trabajo y a la inversión más altas de América Latina, el país debe reducir estos gravámenes para incentivar las empresas. La discusión del Plan de Desarrollo es ideal para plantear un imporrenta empresarial diez puntos menor -que ojalá bordee el 20%-, un IVA del 12% totalmente universal, una reducción de 5 puntos en los impuestos a la nómina, en especial para los nuevos puestos en la pequeña y mediana empresa. Los costos fiscales se compensarán con creces con los mayores recaudos de los próximos tres años.



La política monetaria no logrará irrigar nuevo crédito al aparato productivo si el Banco de la República no resuelve las expectativas cambiarias de la única forma conocida: devaluando en forma convincente y asegurando la estabilidad posterior. Y tampoco se logrará si el gobierno y el Fogafin no interrumpen la dinámica de la crisis financiera. No se puede seguir dándole largas a la solución de los problemas. Este viraje de la política económica no sólo parece deseable a corto plazo, sino inevitable a mediano plazo. El Banco de la República podrá tener recursos para defender la tasa de cambio en lo que resta de este año y el gobierno los tendrá para financiar sus faltantes.



Pero, dadas las condiciones internacionales de financiamiento previstas, estos desequilibrios no podrán durar mucho más. En la medida en que el roll-over de la deuda creciente sea menos dinámico, la inversión extranjera se desestimule, las oportunidades de privatización se desvanezcan y el gobierno deje de contar con financiamiento multilateral abundante, el faltante de financiamiento podría acabar con las reservas del país, obligando a un mayor ajuste de la cuenta corriente.



El déficit externo para los próximos años será insostenible, pues las posibilidades de financiamiento del desequilibrio fiscal por los montos necesarios son muy reducidas. Los ajustes fiscal y cambiario, si no se hacen rápido, serían entonces inevitables en el año 2000. La solución apenas se habrá pospuesto.



¿Cuál escenario escoger?



Los tres escenarios tienen muy distintas implicaciones sobre la dinámica de crecimiento de la producción y del empleo. El escenario del Aguante podría llevar a una recuperación de la economía, pero en forma muy lenta y a partir del primer semestre del año 2000. Difícilmente, en los siguientes dos años, lograría superar el crecimiento de la población. El escenario del Reversazo podría prolongar la profunda recesión actual hasta finales del 2001 y la economía nunca se recuperaría. El Viraje económico podría tener algunas consecuencias recesivas de cortísimo plazo, pero al dar las señales correctas a la actividad privada colocaría a la economía en una senda de crecimiento, creciendo al 3%, al 4% y al 5% en los siguientes tres años.



La dinámica del empleo dependería de la estrategia de ajuste, pero también de la generación de políticas laborales explícitas. Sin ajuste productivo ni laboral -como en el Reversazo-, el desempleo podría llegar al 25%. En el Aguante, con ajuste macro gradual y con pasividad laboral, el desempleo podría llegar al 20 o al 22%. En el escenario de Viraje, el desempleo podría llegar a su máximo al final de 1999 para descender rápidamente y llegar a cifras cercanas al 10% al final del gobierno.



La competitividad sistémica y la cohesión social no se logran con los ingenuos llamados a la reconstitución del tejido social del Plan de Desarrollo, sino con una sólida política de empleo y de protección social que rompa la inercia de una tasa de desempleo alta y destructiva. Para lograrlo, se necesitarán más que la reactivación frágil e insostenible del escenario del Aguante o las concesiones a grupos de interés que, después de destrozar la economía, ahora proponen un Reversazo.



La grave situación de las empresas, las entidades financieras y el empleo sugieren un viraje en el estilo de hacer política económica. La lentitud en la toma de decisiones completas no sólo es exasperante, sino que desperdicia las últimas reservas de credibilidad de los empresarios en el gobierno. Lo que está en juego no es sólo el crecimiento de este año, sino el de los próximos 3 ó 4 años. Sin el viraje en los próximos meses, un ajuste traumático será inevitable para el año 2000, cuando sin duda nos tocaría hacerlo en condiciones internas y externas mucho más frágiles. Qué bueno sería contar con una agenda de navegación económica contundente, consistente, estable, predecible, creíble y aceptada. Una Agenda Colombia que represente un verdadero viraje para superar la crisis económica, recuperar la competitividad y la iniciativa privada, que permitan salvar las empresas y el empleo. Aunque esto implique sacrificios para todos, los colombianos le darán su apoyo, porque los beneficios los recibirá también toda la sociedad.



¿Condenados al desempleo?

No hay razón alguna para que el gobierno insista en ver el desempleo como un problema estructural frente al cual poco se puede hacer. Sí hay soluciones.



Ni el Gobierno ni el país se preocupan por el empleo, excepto cuando el DANE saca trimestralmente sus resultados. El desempleo de marzo debe estar cerca del 18% y el de junio estará cerca del 19%. El Gobierno ha creído equivocadamente que el desempleo es de carácter estructural y que es poco lo que se puede hacer para evitarlo.



Creemos que el diagnóstico de este grave problema es menos complejo. El alto desempleo se origina en la recesión, el aumento de los costos laborales y la inflexibilidad del mercado de trabajo. Y las lecciones de política son evidentes.



Si la economía se debilita, lo usual es que el empleo también lo haga. De hecho, el desempleo ha sido menor cuando la economía ha estado cerca de su producción potencial (en 1978-79 o en 1994-95). Y ha sido mayor cuando la brecha de actividad productiva ha sido mayor, como en 1984-85 o en 1996-1998. El deterioro del empleo podría amortiguarse con costos laborales flexibles. Pero ello no ha sucedido en Colombia. En la última fase expansiva 92-95, los costos internacionales del trabajo urbano se dispararon y siguieron creciendo hasta duplicarse. Este aumento de los costos proviene del débil crecimiento de la productividad y del deterioro de la tasa de cambio real. Pero también de la rigidez del mercado de trabajo colombiano, que sobresale hoy en perspectiva internacional, por el tamaño de sus impuestos a la nómina, la dificultad de contratar y despedir y las restricciones sobre la jornada de trabajo.



La recesión explica 4 ó 5 puntos de desempleo. Los costos laborales 3 ó 4 puntos. Y la rigidez de la legislación laboral 2 ó 3 puntos más.



Una política de empleo se debe proponer un crecimiento sustancial de la economía y reformas estructurales en los mercados. Con la inercia de las políticas macro, tendremos un desempleo mayor al 20%, o al 23% si siguen aumentando los costos salariales. Una reactivación débil puede hacerle poca mella al desempleo que podría no bajar del 17%.



La combinación de una reactivación sustancial y sostenible, con una reforma laboral orientada a proteger el empleo, y una reducción de 20 a 25 puntos en los costos salariales -con una combinación de moderación salarial, reducción de impuestos a la nómina y devaluación- generaría 800.000 empleos, que acercarían la tasa de desempleo al 10%.



El desempleo se puede y se debe enfrentar, antes de que sea muy tarde o muy costoso.
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