| 5/28/2004 12:00:00 AM

El ancla fiscal

El proyecto de ley para reformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto va en la dirección correcta: ponerle límite al crecimiento del gasto público.

En este momento, está listo para trámite en la Cámara de Representantes uno de los proyectos más importantes para el país. Se trata del proyecto de Ley para reformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

El régimen propuesto tiene grandes diferencias frente al vigente. En primer término, genera un marco de diez años dentro del cual el gobierno debe fijar sus estrategias de gastos, ingresos, déficit y endeudamiento. En segundo lugar, impone una restricción presupuestal que obliga a generar todos los años -con algunas excepciones- un superávit primario que haga sostenible el pago de la deuda pública. En tercer lugar, enfatiza la prioridad del gasto social y mejora la definición de ese rubro que hasta hoy había permitido que por allí se colaran gastos en programas no relevantes para la población más vulnerable. Por último, instituye mecanismos para ampliar la participación comunitaria en la discusión del ejercicio presupuestal.

Las medidas contenidas en el proyecto de ley que reforma el Estatuto son sin duda un paso en la dirección correcta para solucionar el problema fiscal colombiano, porque generan un 'ancla fiscal' que evita el manejo de los déficits fiscales y de la deuda con criterios acomodados de corto plazo.



Visión de largo plazo

Los economistas tienen un principio general para diseñar política, conocido como 'inconsistencia temporal', que muestra cómo una sucesión de políticas óptimas de corto plazo no necesariamente genera un resultado óptimo para el largo plazo. Es más, las decisiones que pueden parecer acertadas para períodos cortos, como aumentar súbitamente el gasto o establecer impuestos temporales, solo por azar coinciden con la senda que se debería establecer para conseguir objetivos de plazos mayores.

La forma de evitar esa inconsistencia es diseñar programas tomando horizontes de planeación largos. Por eso es tan conveniente que las decisiones anuales de impuestos y gastos se tomen, como lo propone el proyecto de Ley, considerando horizontes de planeación de diez años.

Así, además, la responsabilidad fiscal de cada Presidente no termina cuando acaba su mandato, sino que se extiende más allá del cuatrienio. Será mucho más sencillo para los gobiernos y sus observadores entender los efectos de largo plazo de las medidas de corto plazo. Con ello quizás logremos, además, atenuar los ciclos políticos del gasto público -esto es, la tendencia a incrementar los pagos hacia el final de los períodos presidenciales-, con beneficio para la economía en general. Las metas indicativas a 10 años actúan como un ancla frente a 'derivas' peligrosas hacia niveles de gasto público incompatibles con el crecimiento económico de largo plazo.



Límite al gasto

El proyecto dibuja otras limitaciones más fuertes. Si bien Colombia ha logrado resolver las crisis fiscales que se han generado en los últimos años, no ha podido cambiar las instituciones legales que las producen para hacerlas menos frecuentes y menos agudas. El rasgo del sistema presupuestal colombiano que más impide la reducción definitiva del déficit, afirma el ex ministro de Hacienda Eduardo Wiesner en un estudio reciente, es que no se ha podido hacer un acuerdo político "que excluya el desequilibrio fiscal como una opción para los actores públicos y privados". Los gobiernos pueden inducir déficits fiscales sin mayores consecuencias y sobre todo, pueden gastar los recursos públicos sin necesidad de justificar su eficiencia.

Los déficits no son siempre malos. Sin embargo, cuando el monto de nueva deuda se emplea para pagar intereses y gasto corriente y no para adquirir nuevos 'activos sociales' -como educación, vías o salud-, el pasivo no se ve balanceado con un activo social y se destruye el patrimonio social. El problema se evidencia, como lo señala Wiesner, cuando se hacen las evaluaciones y no aparecen los activos que deberían estar financiados con la deuda. La destrucción también ocurre cuando el tamaño del déficit amplio permite gastar más allá de los niveles requeridos por consideraciones de eficiencia.

Dicho de otra forma, con esta óptica, no hay una restricción que evite la destrucción del patrimonio público por la vía del gasto exagerado o mal enfocado.

El proyecto de Ley establece que el gobierno debe determinar cada año una meta de superávit primario para el sector público no financiero, consistente con el programa macroeconómico, y las metas indicativas para los superávits primarios de los 10 años siguientes. "Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico", señala el texto. El superávit primario no incluye los ingresos por capitalizaciones ni por las utilidades del Banco de la República ni los gastos por pago de intereses.

La restricción está en que las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, "no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda", sigue el proyecto.

Los contradictores de esta norma opinan que es inconveniente quitarle al gobierno la posibilidad de usar el déficit como una herramienta anticíclica para sacar la economía de las recesiones, como lo recomendaban los libros de texto keynesianos. Sin embargo, el problema no es ideológico, sino más bien factual. El gasto público tiene un gran componente endógeno. Quienes disfrutan de las rentas que genera el Estado con su gasto -o con sus exenciones de impuestos-, no tienen interés en desmontarlas. Este es un interés legítimo en cualquier sociedad democrática donde se confrontan intereses diferentes. No obstante, la comunidad también debe tener herramientas automáticas para recortar los gastos y los privilegios, cuando las condiciones económicas hagan dudar de la sostenibilidad de la deuda.

Con todo, de nuevo en el plano práctico, si se quiere que la restricción presupuestal sea efectiva, habría que pulir el mecanismo previsto en el proyecto. El cálculo de la sostenibilidad de la deuda, que determina las metas de superávit primario, es muy sensible a los parámetros macroeconómicos utilizados. Si el gobierno emplea supuestos optimistas sobre tasas de interés o crecimiento económico, el déficit quedaría de nuevo a discreción del gobierno.

Los errores en esta materia, como ha sido tradicional en el país, podrían pagarse con nuevos impuestos. Después de todo, siempre es más fácil aumentar los impuestos que reducir el gasto público.



Sin sorpresas

El proyecto toca también otros aspectos neurálgicos del 'orden' presupuestal actual. Las adiciones -otro enorme hueco para el gasto- se limitan para que solo puedan cubrir eventos extraordinarios e imprevisibles, y las rentas de destinación específica para que sean temporales y que estén atadas a planes sociales.

El proyecto establece además una definición más precisa de 'gasto público social', porque lo circunscribe a las apropiaciones destinadas a la "solución de necesidades básicas de salud; saneamiento ambiental; agua potable; educación; deporte, y los subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados al saneamiento ambiental y agua potable". Esta redacción quita una parte de la definición de gasto social del Estatuto actual, que incluye aquellas actividades "tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población", que permiten casi cualquier proyecto de gasto.

Hay incontables elementos de detalle que debe evaluar el Congreso, pero la esencia de la medida es conveniente como parte del engranaje que puede resolver definitivamente los problemas fiscales. Más visión de largo plazo, menor discrecionalidad en el gasto, más divulgación y transparencia son atributos que, incorporados al presupuesto, le sirven al desarrollo del país.

Pero el resto de la agenda de las finanzas públicas debe seguir avanzando. Las reformas a las transferencias y a las pensiones, la ampliación al IVA, la eliminación del impuesto al patrimonio y a las transacciones financieras, la reducción de las exenciones y la eventual baja en las tarifas del impuesto de renta. El problema fiscal colombiano de fondo es de construcción o destrucción del patrimonio público y por eso, estas otras piezas deben acompañar a la modificación del presupuesto.
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