Alberto Alesina, Profesor de la universidad de Harvard

| 5/3/2002 12:00:00 AM

Descentralización todavía a medias

El experto Alberto Alesina critica las reformas recientes y señala los elementos fundamentales para que la descentralización tenga éxito en el país.

Alberto Alesina, el reconocido académico y profesor de la Universidad de Harvard que lideró en el año 2000 una misión de estudios sobre reformas estructurales en Colombia, habló con Dinero sobre el proceso de descentralización del país. Alesina señala que la reforma a las transferencias del año pasado fue tímida por cuestiones de política y que todavía hay mucho por definir y hacer en relación con la forma en que se distribuyen los recursos para educación y salud (Ley 715 de 2001).



¿El proceso de descentralización colombiano tiene características similares o es un caso aparte en la región?



Colombia es uno de los países más descentralizados de América Latina, si medimos la descentralización por la cantidad de gasto realizado en el nivel local frente al nivel nacional. El problema es que cuando la decisión de cobrar impuestos y realizar gasto público se toma en distintos niveles del gobierno, el que gasta no tiene un incentivo lo suficientemente fuerte como para internalizar los costos fiscales del gasto que ejecuta. Este es un problema muy común, en particular en países pobres o de ingresos medios, como Colombia. De hecho, los municipios de estos países, sobre todo en zonas rurales, no tienen la capacidad de recaudar impuestos por lo cual es quizá inevitable que dependan de un sistema de transferencias del gobierno central.



Por tanto, el problema del proceso de descentralización colombiano es muy común. Debido a que Colombia ha descentralizado demasiado, el país tiene muchos de estos problemas, pero su naturaleza no es excepcional.



¿Por qué se favorece entonces la descentralización?



Aquellos que la favorecen argumentan que los gobiernos locales están más cerca de la gente y, por tanto, pueden reflejar mejor sus preferencias y necesidades. Esto es cierto. Pero hay que recordar que hay muchas restricciones a la forma que puede tomar el gasto municipal en Colombia. En consecuencia, no es claro cómo los distintos municipios pueden gastar de manera diferente a los demás. Por ejemplo, debido a que el sueldo de un profesor se fija en el nivel nacional, los municipios no pueden usar este margen para fijar las prioridades de gasto compatibles con sus preferencias. Entonces, aún está por verse hasta dónde la descentralización permite que el gobierno esté más cerca de la gente que es lo ideal.



¿Cómo califica la reforma constitucional de 2001 que puso límites cuantitativos a las transferencias del gobierno central a las regiones?



Creo que fue una buena idea imponer un techo al aumento automático en el monto de las transferencias a las regiones, pero este techo es muy generoso y habría preferido que impusieran unos mucho más severos. Este cambio, que parece ser el resultado de un compromiso político, es una solución demasiado leve y con un rezago de gestación demasiado largo para que entre en operación. Entonces, parece una medida en la dirección correcta, pero la transición es demasiado lenta, tan lenta que puede ser arrasada por completo por los hechos y las presiones fiscales del futuro.



Usted ha afirmado que el problema de la descentralización del país se relaciona con la asignación de responsabilidades fiscales y no tanto con el tamaño de las transferencias. Ahora, los distritos y municipios colombianos con más de 100.000 habitantes tendrán un poco más de independencia en sus decisiones de gasto y también serán responsables por aumentar las coberturas y la calidad de los servicios sociales. ¿Qué opina?



De nuevo, pienso que esto es un paso en la dirección correcta. Yo habría puesto un umbral más bajo, ¿de pronto 50.000 habitantes? Mi sensación de la Ley 715 es que persiste demasiada confusión respecto a cuál nivel de gobierno gasta en qué. Es importante clarificar las responsabilidades. Cuanto mayor sea la confusión respecto a las responsabilidades, más fácil es malversar dineros públicos.



Estos distritos y municipios todavía tienen poca discrecionalidad en relación con la distribución de los recursos que reciben por transferencias. El gobierno nacional continúa ejerciendo un estricto y cercano proceso de monitoreo. ¿Usted habría sugerido darles mayor autonomía? ¿Cómo?



Esta pregunta es muy difícil. De una parte, si uno de verdad piensa que la razón para tener un proceso de descentralización es llevar el gobierno más cerca de la gente, entonces los municipios deberían tener total libertad para gastar el dinero en la forma que ellos quieran. Si el empleado público electo por la gente utiliza mal los recursos públicos, debería no ser reelegido.



Obviamente, el mundo real es muy diferente a este ideal. El control electoral es imperfecto y, muchas veces, la gente es utilizada para distorsionar el proceso electoral al favorecer ciertos grupos de interés, entre otros. Esta es la razón por la cual se requiere alguna supervisión sobre cómo se gastan los recursos. El tema de si la supervisión es efectiva no es claro. Sin embargo, se debe distinguir entre la supervisión y la decisión de a qué actividades destinar los recursos. Por ejemplo, la ley podría decir que el municipio puede gastar los recursos como quiera, asignando el porcentaje deseado entre educación, salud, transferencias directas para reducir la pobreza, entre otros. La supervisión consiste solo en constatar que el dinero no sea utilizado indebidamente o robado.



Otra alternativa es que la supervisión determine el porcentaje de gasto en educación, salud, etc. Este segundo sistema, coincidencialmente, no asegura necesariamente que los recursos serán bien gastados porque uno puede llamar "gasto en educación" un lobby ante el poderoso sindicato de los profesores sin ningún beneficio sobre la calidad de la educación municipal. Por tanto, estoy a favor de una mayor libertad para los municipios y departamentos en cuanto a decidir cómo distribuir sus prioridades de gasto público local.



Los criterios para distribuir los recursos a los departamentos y municipios obedecen ahora a criterios de demanda, especialmente el gasto en educación. ¿Esta política es acertada para alcanzar mayor eficiencia en el gasto social?



Esta reforma es acertada. De hecho, la nueva ley simplifica los criterios para asignar las transferencias. Pero estos criterios deben explicarse muy claramente y deben ser lo más simples posible para evitar la percepción de favoritismos.



Algunos analistas consideran que las recientes reformas a las transferencias llevarán a los municipios a pedir más recursos en el futuro, mucho más allá de los niveles establecidos en el Sistema General de Participaciones. ¿Qué sugeriría hacer para evitar que en el futuro se presenten de nuevo estas demandas?



Los gobiernos locales siempre tienen incentivos para pedir más transferencias por la naturaleza del sistema: los municipios y departamentos gastan los recursos y el gobierno central recolecta el dinero. El nivel de gobierno que gasta no internaliza los costos de conseguir los recursos mediante el cobro de impuestos. Se debería fijar un presupuesto muy rígido en estos municipios y no permitirles endeudarse. Un presupuesto balanceado para los municipios y departamentos debería ser la norma. De lo contrario, se endeudarán (por lo general, con elevadas tasas de interés) ya que saben que el gobierno central tendrá que realizar un salvataje financiero (bailout).



De hecho, el problema más grande de la descentralización en los países en desarrollo y, en particular, en América Latina ha sido la capacidad de endeudamiento sin límite de los gobiernos locales, cuyas deudas tarde o temprano se convierten en deuda pública en cabeza del gobierno central. Si este problema no se soluciona, la modificación de las reglas y porcentajes para la distribución de los recursos para educación y salud será de muy poca utilidad.
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