"El principal problema de Colombia es el nivel departamental de gobierno", Richard Bird, Universidad de Toronto.

| 11/1/2002 12:00:00 AM

Departamentos sin rumbo

Los departamentos tienen pocas funciones y la gran mayoría tiene finanzas inviables. Richard Bird sugiere algunas salidas y el presidente Uribe propone asociaciones operativas.

Los departamentos en Colombia han llegado a una crisis con pocas salidas. La gran mayoría está condenada a la quiebra, pues gastan mucho más de lo que ganan. Pero el problema de fondo es más grave aún: tienen pocas funciones que justifiquen su existencia. La descentralización de los años 90 fortaleció a la Nación y a los municipios, y, aunque les dio importancia política a los departamentos, los dejó reducidos a una condición de entes burocráticos sin propósito claro. Los departamentos siguen existiendo por una lógica geográfica, histórica y cultural, pero desde el punto de vista financiero y económico ya no se sostienen.



Esta crisis es extraordinariamente grave y el país está en mora de enfrentarla. Los departamentos siguen siendo la base política de Colombia, pues a partir de esta división política se elige el Congreso. Sin embargo, esta unidad básica está condenada hoy a una crisis estructural. Hay diversas propuestas de cambio, que van desde fortalecer el papel de los departamentos en la atención de los municipios alejados de las zonas metropolitanas, como lo menciona el economista Richard Bird (ver entrevista); hasta desaparecer este nivel intermedio de gobierno y dividir a Colombia en 5 o 6 regiones, como lo planteó Alvaro Uribe durante la campaña presidencial.



La presión política y el escaso margen de maniobra que resulta de los problemas de orden público llevaron a Uribe a ceder en esta pretensión y esta fue la razón por la cual esta propuesta no fue incluida en el referendo. Sin embargo, el tema sigue siendo una preocupación del Presidente. En su discurso ante la Asamblea de Gobernadores, el pasado 17 de octubre, Uribe propuso que los departamentos desarrollen mecanismos voluntarios de asociación para fines operativos. Por ejemplo, podrían compartir una sola secretaría de Obras Públicas entre departamentos vecinos, para liberar recursos para inversión o incluso para proyectos específicos de desarrollo económico regional. También los invitó a estudiar una propuesta final de regiones que no represente la creación de más burocracia para el país, para presentarla al Congreso en marzo de 2003. El Ministerio del Interior y Planeación Nacional están trabajando en una propuesta dentro de esa línea.



De otra parte, desde la anterior legislatura, cursa en el Congreso un proyecto de ley de ordenamiento territorial, que ha sido hundido por el Legislativo en más de 10 oportunidades en las dos últimas legislaturas. Según el senador Andrés González, "la actual reforma se está cocinando a fuego lento". Todo el mundo entiende que tarde o temprano habrá que encontrar una solución, pero nadie quiere tomar acciones decisivas. Entre tanto, el problema crece.



La viabilidad



Los departamentos dependen en un 68% de las de las transferencias del gobierno central para sobrevivir. En los años 90, cada peso adicional de transferencias a los departamentos significó gastos superiores en $1,63. Según un estudio de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda, solo 11 de los 32 presentan una situación fiscal sostenible y 21 enfrentan una situación financiera extrema o están en bancarrota (ver recuadro).



De este mapa sale un juicio sobre la calidad de los gobernantes regionales. Donde las autoridades asumieron los costos políticos de reducir gastos y frenar el endeudamiento, los departamentos tienen esperanza. Donde el manejo fiscal fue ligero, hay crisis aguda.



Se ha realizado un ajuste importante, con un conjunto de normas orientadas a controlar excesos. La DAF, que lidera el proceso de saneamiento, compromete a los entes territoriales a unos convenios de desempeño que implican matrices de compromisos y responsables, en el marco de las leyes 617/00 y 550/99. Estas leyes facilitan la reducción de sus gastos de funcionamiento, en el primer caso, y acogerse a acuerdos de reestructuración de pasivos, en el segundo. Así, la DAF actúa como una especie de FMI criollo, que define los parámetros de saneamiento fiscal a los que deben acogerse para sobrevivir.



Hasta ahora, los resultados son alentadores. Para el conjunto de departamentos, según cifras del Banco de la República, el balance fiscal arrojó un saldo positivo de $35.900 millones el año pasado, luego de registrar un déficit de $264.500 millones en el 2000. Así mismo, por la aplicación de Ley 617, la DAF reporta que en el 2001 los departamentos generaron un ahorro fiscal neto de 0,07% del PIB y que llegará a casi 0,4% del PIB en el 2004. Los resultados del estudio de la DAF muestran también que han mejorado las perspectivas para los seis que suscribieron acuerdos bajo la Ley 550. "Los departamentos han subutilizado este mecanismo. Si se acogen varios que están en problemas, podrían tener un mejor futuro", sostiene la directora de la DAF, Ana Lucía Villa.



Más allá de la crisis financiera inmediata, está el tema de las funciones. La propuesta del presidente Uribe de crear asociaciones operativas entre departamentos tiene sentido, para ahorrar costos, pero no resuelve la pregunta central de cuál debe ser su papel. Para Richard Bird, este es el gran problema de Colombia en su modelo de descentralización, el cual está en la base de la falta de viabilidad de la economía. Tarde o temprano, Colombia tendrá que enfrentarlo.



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La Colombia regional de Alvaro Uribe

-Los departamentos estudiarán una propuesta de creación de regiones, que mantengan su identidad cultural, para presentarla al Congreso en marzo de 2003.

-Los departamentos podrían desarrollar alianzas entre ellos para fines operativos, que ahorren costos para dedicar más recursos a la inversión social.

-El municipio es el primer encuentro del ciudadano con el Estado. Municipios vecinos, con similar vocación económica, podrían asociarse.

-Se requiere crear la cultura de buena administración de lo público.

-Es urgente recuperar la fortaleza del nivel intermedio departamental de gobierno o, si no, se marchita la descentralización.



Situación fiscal de los departamentos 2001





Caso I: situación fiscal sostenible y perspectiva positiva.

Norte de Santander, Caquetá, Risaralda, Guaviare* y Casanare.



Caso II: situación fiscal sostenible, pero con riesgos de mediano plazo que requieren acciones de ajuste fiscal.

Cundinamarca, La Guajira, Arauca, Meta, Huila y Quindío.



Caso III: departamentos que están capitalizando los resultados de sus esfuerzos para salir de una situación financiera complicada.

Antioquia, Santander, Atlántico, Nariño**, San Andrés**, Magdalena**, Cauca, Bolívar**, Tolima** y Cesar.





Caso IV: situación fiscal insostenible, sin señales de mejoría, que requiere medidas de saneamiento fiscal.

Valle del Cauca, Caldas, Boyacá, Chocó**, Córdoba, Putumayo, Sucre, Vaupés, Vichada, Guainía*** y Amazonas***.



Fuente: www.minhacienda.gov.co, "Informe sobre la viabilidad fiscal de los departamentos, vigencia 2001" (2002), Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF), Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

* El comportamiento de las regalías explica los resultados fiscales positivos.

** Bajo acuerdos de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550/99.

*** Iniciaron la promoción de un acuerdo de Ley 550/99.

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