| 8/27/1999 12:00:00 AM

De verdad, un presupuesto

El presupuesto del 2000 es austero y sincero. Si se mantienen estas cualidades al momento de ejecutarlo, éste sería el primer paso hacia el saneamiento de las finanzas públicas.

Sin plata no hay gasto, parece ser el lema del Presupuesto de la Verdad que acaba de presentar el gobierno al Congreso. Con el presupuesto del 2000, el gobierno parece estar dispuesto a darse la pela y empezar a sanear las cuentas fiscales del país. El presupuesto tiene como base los ingresos alcanzables y los gastos que éstos pueden financiar para no caer, según palabras del gobierno, en "la facilista y perversa costumbre de sobreestimar el monto de recursos para darles respaldo a compromisos que no podían pagarse en el curso de la vigencia".



Sin embargo, los supuestos que se utilizan para estimar los ingresos son el factor crítico. Si éstos no son realistas, el resultado terminaría siendo igual de perverso que en los años anteriores. Por ejemplo, el propio gobierno ya estima que en 1999 los ingresos corrientes van a ser inferiores en $1,9 billones (1,14% del PIB) a los estimados inicialmente, lo que sin duda deja un problema muy grande. Y los ingresos probablemente serán aun inferiores, pues el presupuesto fue elaborado cuando todavía el gobierno preveía un crecimiento económico de 1% para este año, mientras ahora es evidente que el crecimiento será negativo en uno o dos puntos.



El presupuesto expone los temas que convierten las finanzas públicas en una bomba: la deuda, las contingencias y el rezago presupuestal.



Las verdades



En el presupuesto que se acaba de presentar, que además es el primero de este gobierno, se exponen claramente tres temas críticos que están haciendo de las finanzas públicas una bomba de tiempo: la deuda pública, las contingencias o déficit oculto y el rezago presupuestal.



La deuda pública, tanto interna como externa, está creciendo a un ritmo exagerado y llega a niveles difíciles de atender en el futuro. Para el 2000 se estima que la deuda interna se acerque a los $19 billones y la externa a $25 billones, mientras que el servicio de la deuda (amortizaciones e intereses) representa el 36,2% del presupuesto de ese año.



Lo importante aquí, y en esto no hay que engañarse, es que la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo está condicionada a que el gobierno pueda generar suficientes ingresos futuros para cancelar el servicio y esto no es lo que está sucediendo ahora. Dados los compromisos de gasto y los requerimientos de financiación de los mismos, la plata no alcanza para la inversión y sin ella no hay crecimiento ni desarrollo posible. Además, un elevado nivel de deuda puede tener efectos negativos sobre el costo de las contrataciones adicionales y sobre las facilidades de acceso al crédito.



Por otro lado, los pasivos contingentes, obligaciones que pueden llegar o no a ser exigibles, se estiman en $200 billones. Corresponden en su mayoría a pasivos pensionales de entidades territoriales y descentralizadas. Estas contingencias no han sido contabilizadas ni registradas presupuestalmente y tampoco están incluidas en las estimaciones de la situación fiscal. Otra parte son las garantías que el gobierno ha venido constituyendo como instrumento de política fiscal para promover la participación privada en el desarrollo de la infraestructura en obras viales y aeroportuarias, telecomunicaciones y compra garantizada de energía y gas. Las garantías de las obras de infraestructura podrían llegar a valer $2,6 billones.



Por último, está el rezago presupuestal. El gobierno tomó la decisión de enfrentar el problema de los compromisos y obligaciones creados con cargo al presupuesto de la vigencia, cuyo pago de manera creciente se difiere a la siguiente. El pasivo forzoso de la Nación con sus proveedores y contratistas se estima en $4,5 billones en el 99, o 2,7% del PIB, y en 2,5% del PIB en el 2000. Este es un punto en el que siempre ha habido divergencias con las entidades multilaterales, pues mientras que el gobierno no lo contabiliza como déficit fiscal, en realidad no es nada diferente a eso.



Los números



El proyecto de presupuesto para el 2000 vale $46,6 billones, 2,2% más que el de 1999 si se incluye el servicio de la deuda, pero 3% inferior cuando éste no se incluye. En términos reales, esto significa una reducción de 11,8%. De los $46,6 billones, $3,5 billones corresponden a recursos propios de los establecimientos públicos y $43,1 billones a recursos de la Nación.



El presupuesto se va a financiar de la siguiente manera: $21,3 billones con ingresos corrientes de la Nación; $19 billones con recursos de capital; $2,3 billones con rentas parafiscales y otros fondos especiales y $3,5 billones con recursos propios de los establecimientos públicos del orden nacional. Si esto se cumple, el 2000 se convierte en un año crítico para las finanzas públicas y marca el camino de la recuperación fiscal y económica del país.



El total de ingresos estimados para el 2000 es de $21,3 billones. Este total incluye todos los ingresos tributarios pero además, $655.000 millones provenientes del sector de comunicaciones (la concesión de larga distancia nacional y del sistema personalizado de comunicaciones) y el impuesto a las transacciones financieras establecido en el Plan de Desarrollo.



Dentro de los ingresos es notable la importancia atribuida a la gestión de la DIAN, la que aspira a recaudar $1,5 billones adicionales a lo normal como fruto de su mejor gestión y eficiencia en el 2000. Hay que tener cuidado con estas proyecciones: es bueno que el gobierno y la DIAN sean ambiciosos, pero no que carezcan de realismo.



Los gastos generales para el 2000 se reducen en cerca de 17%. El rubro que más se afecta es el de adquisición de bienes, que se reduce 23%, mientras que el de adquisición de servicios cae 14,4%.

El gran ajuste vendrá por el lado de los salarios. Los gastos asociados a la nómina y pensiones absorben el 80% de los ingresos tributarios. El presupuesto prevé 9% de aumento para los empleados públicos que ganen menos de dos salarios mínimos al mes y ningún aumento para el resto. Este es un punto crítico, pues es donde más se pierde en el momento de las negociaciones. Cada punto de incremento salarial vale $100.000 millones; cualquier aumento en los salarios, si se llegara a dar, deberá compensarse con una reducción de la nómina a partir de enero del 2000.



Un traspiés del Congreso o de Juan Camilo en el Congreso serían receta segura para un ataque especulativo contra el peso.



La inversión también se sacrifica, en especial la formación bruta de capital, para llegar a $4,1 billones, de los cuales $3,5 billones es gasto nuevo y el resto, $0,6 billones, corresponde a compromisos que se contrajeron en el 99. El objetivo del gobierno en materia de inversión es profundizar la descentralización y la participación privada en obras de infraestructura de interés público, para dar mayor espacio a la inversión en salud y educación. Mientras que en 1990 las entidades públicas representaban 63,7% de la inversión, los gobiernos territoriales el 27,5% y el sector público el restante 8,8%, para el 2000 estos porcentajes serán de 24,5%, 52,3% y 22,8%.



Hay que darle la bienvenida a este presupuesto de la verdad. En su texto, los problemas quedan expuestos con total claridad, lo mismo que las consecuencias de no darles una solución. Probablemente, el gobierno sigue pecando por optimista en la estimación de los ingresos tributarios, por la sobreestimación del crecimiento y de la gestión de la DIAN. Por este motivo, el presupuesto aún estaría desequilibrado en al menos $1 billón. En lugar de inventarse nuevos gastos y de obligar al gobierno a alcahuetear nuevas modalidades de auxilios parlamentarios, bien haría el Congreso en encontrar formas razonables de reducir adicionalmente el gasto de funcionamiento y de acelerar las reformas estructurales de las finanzas públicas. Si no hay plata, no se puede gastar. Y en medio de las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y la pérdida del grado de inversión por las calificadoras internacionales, un paso atrás, un paso lento o un mal paso del Congreso o de Juan Camilo en el Congreso serían receta segura para un ataque especulativo contra el peso y la estabilidad de la economía.
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