Cambios presupuestarios

| 3/21/2003 12:00:00 AM

Cambios presupuestarios

Lograr una mayor participación ciudadana en el proceso presupuestal y en las decisiones de política fiscal es la meta de las reformas que se inician este año.

El 2003 será el año del comienzo de una serie de cambios al proceso presupuestal nacional, que define cómo y en qué se gastan los cerca de $67 billones de recursos públicos cada año, y cuya responsabilidad está en cabeza del ministro de Hacienda Roberto Junguito. Hace pocos días, culminó una misión técnica del Fondo Monetario Internacional (FMI), que tiene un proyecto de asistencia técnica con la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda para mejorar la transparencia presupuestal.

El tema es de gran trascendencia. Hoy la clasificación del presupuesto es económica, lo que significa que se divide en gasto de funcionamiento, social y de inversión. Esta división lleva a que la información sobre cualquier proyecto concreto esté fragmentada y sea muy difícil entender y medir la productividad del gasto público. Como resultado, no hay una conexión clara entre el medio (el presupuesto) y el objetivo (los proyectos), de modo que las decisiones de política de gasto reciben escaso debate, a pesar del creciente interés de la opinión pública por los asuntos fiscales. Con los cambios que se están impulsando, los ciudadanos y sus representantes en el Congreso podrán leer el presupuesto de manera distinta, y entender las prioridades de gasto público del gobierno y su productividad.

Sobre la mesa hay otras iniciativas que se suman al mismo propósito. El proyecto de ley de responsabilidad fiscal, que entra en estos días a tercer debate, incluye acciones que mejorarán la transparencia fiscal y el cumplimiento de las metas fiscales. Adicionalmente, el texto del referendo contiene una iniciativa sobre el proceso presupuestal que, aunque ha recibido críticas por su complejidad operativa, propende en últimas por que haya un mayor debate. Así, en varios frentes se está atacando la gran pobreza que caracteriza el diálogo entre el gobierno y la sociedad respecto a la productividad del gasto público. Este año podría darnos una sorpresa al marcar el inicio de la democratización del debate fiscal, lo que comenzaría a hacer posible el retorno de la confianza y credibilidad a la política fiscal.



Cambios al proceso

Hoy la contabilidad del presupuesto general de la Nación es poco transparente: varios estudios muestran que por el rubro de gasto social cabe toda clase de gasto y que la contabilidad creativa está a la orden del día. Por tanto, el análisis del FMI sugiere, en primera instancia, modificar la clasificación de las partidas que componen el presupuesto, en el marco de una estrategia en la cual también participa el Banco Mundial para aumentar la transparencia y la comunicación con los ciudadanos respecto al proceso.

Este año, el Minhacienda quiere elaborar y presentar el proyecto de presupuesto con base en una clasificación distinta, que permita una mejor lectura y un debate más iluminado acerca de su contenido. Para lograrlo, y sacar a la luz las prebendas políticas que muchas veces quedan en el presupuesto, se comenzará por llevar la legislación colombiana a estándares internacionales de transparencia. El ministro Junguito está empeñado en hacer realidad este proyecto.

A su vez, se está estudiando cómo darle una mayor flexibilidad al presupuesto. Hoy el Estado no puede redireccionar los recursos en la medida en que cambian las prioridades, pues cerca de un 91% del mismo es inflexible. Esto lleva a que los recortes al gasto público se hagan generalmente por vía del gasto de inversión, que se maneja como el renglón de ajuste residual y ya está en niveles mínimos. Este es el tema más complejo, pues la mayoría de las restricciones es de carácter legal y, en particular, constitucional.

Un proyecto complementario en marcha, con el Banco Mundial, está elaborando una estrategia de comunicación del presupuesto y de la que, en el futuro, sería su reforma más ambiciosa. El Ministerio de Hacienda está planeando una reforma integral al Estatuto Orgánico del Presupuesto, incluyendo modificaciones a los artículos de la Constitución que hacen que el presupuesto sea un ineficiente instrumento de política económica. La idea es construir un consenso en el Congreso y en el país en el transcurso de este año sobre la necesidad de recuperar la capacidad del presupuesto para reflejar las prioridades del gobierno y, en general, de la sociedad. Este proyecto de ley se presentaría a finales de este año o principios de 2004.

Por su parte, el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), que por estos días entra a tercer debate en el Congreso, y que fue presentado a principios de 2002, contiene modificaciones al Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y busca, en términos generales, mejorar la transparencia fiscal, mantener la disciplina fiscal y garantizar la sostenibilidad de la deuda pública a futuro.

De hecho, la LRF contiene unas reglas de transparencia que, en el plano político, facilitan la participación de los ciudadanos en el proceso presupuestal. Y en el económico, demuestran un compromiso hacia la responsabilidad fiscal del gobierno y del país, de tal manera que la opinión pública pueda realizar un seguimiento de la política fiscal. Esto se espera lograr mediante una serie de procedimientos e informes (ver recuadro). Lo crucial es que las Comisiones Económicas de Senado y Cámara adquieren un papel mucho más importante en el proceso y, en últimas, de su desempeño dependerá que estos esfuerzos se traduzcan en un mayor control y entendimiento del presupuesto por parte del ciudadano.

Por último, el punto 4 del proyecto de Referendo propone hacer un presupuesto con mayor participación, con un papel de liderazgo y decisión por parte del Congreso. Las reacciones en contra de este punto han sido muy duras, pues se dice que haría inmanejable el proceso presupuestal. Pero otros analistas opinan que la iniciativa no es tan grave, pues en últimas dependería de la forma en que se reglamente.

La ruta escogida por el ministro Junguito para modificar el proceso presupuestal e incrementar el diálogo entre el gobierno y la sociedad tiene méritos importantes, pues arranca por reforzar la transparencia y la discusión presupuestal a partir de una estrategia de comunicación y unos cambios contables, factibles en el corto plazo. En el tema crítico y grueso, el de modificar la Constitución, se necesita la construcción de un consenso sólido en torno a las bondades de una reforma más ambiciosa y completa, que ataque la falta de flexibilidad ante los cambios de circunstancias. Esto no estará exento de peligros, pues el Congreso intentará capturar el proceso en un momento en que el gobierno, a principios del próximo año, podría tener menor poder y popularidad.
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