Bogotá Calle ciega

| 3/10/2000 12:00:00 AM

Bogotá Calle ciega

La ciudad se quedó con $50.000 millones "embolatados" y con los huecos en espera de ser tapados, mientras resuelve el lío jurídico con ICA. Lecciones de un proceso.

En menos de un año, los funcionarios de alto nivel del Distrito -empezando por el Alcalde Enrique Peñalosa- van a estar gozando de un merecido descanso. ¿Los bogotanos también estarán descansando del caos vehicular que ocasionan los huecos y el deterioro en la capa asfáltica de la cada vez más enredada malla vial? No. Es posible que estén en ejecución algunas obras -sobre todo aquellas "críticas" para la administración Peñalosa- pero es improbable que en 9 meses se recuperen los 5,7 millones de m2 de vías que dejó abandonados la firma mexicana Ingenieros Civiles Asociados (ICA).

Por una parte, ICA duró 28 meses (contados a partir de la firma del contrato, durante la administración Mockus-Bromberg) para entregar 4,2 millones de m2. Por otra, los recursos que quedaron asignados a ICA no alcanzan para terminar las vías que faltan. Y, para completar, el IDU tiene que encontrar alguna salida jurídica expedita para poder entregar las obras inconclusas a un nuevo contratista.



La discusión pública se ha centrado en la batalla jurídica entre el IDU e ICA. Sin embargo, lo que le interesa a la ciudad es qué se va a hacer para recuperar la parte de la malla vial que quedó en el limbo y cómo se va a asegurar el mantenimiento de los corredores viales que ya entregó la firma mexicana.



Lo único claro hasta el momento es que se le va a dar prioridad a 6 de las 22 vías que quedaron "bloqueadas" por el lío con ICA. Para poder hacer esto, el IDU sacará del contrato con la firma mexicana la Avenida Rojas, la calle 134, la carrera 10, la calle 85, la carretera a Usme y la vía Quiba y abrirá una licitación pública para contratar estas obras. Como los recursos destinados al contrato único de la malla vial tienen destinación específica, el Distrito tendrá que conseguir recursos adicionales para financiar el arreglo de estas vías ¿De dónde saldrán esos dineros?



Una vez se tome la decisión, el proceso de licitación debe durar entre tres y cuatro meses. Es decir, si todo va bien, las obras estarían adjudicadas en junio o julio de este año. Como la construcción dura en promedio entre 8 y 10 meses, solo hasta febrero o marzo del 2001 estarían en funcionamiento.



¿Qué suerte tienen las 16 vías restantes, dentro de las que se encuentran las calles 92, 100, 106, 116, por no decir la carrera 13? Su futuro es incierto y depende en buena medida del fallo que arrojen los dos Tribunales de Arbitramento que se han convocado hasta el momento. El primero, sobre los incumplimientos en las obras, fue interpuesto por el IDU y debe pronunciarse en mayo. El segundo fue convocado por ICA en febrero, a raíz de su salida del país, y enredó todavía más el proceso. Se puede demorar entre 6 y 12 meses.



El IDU está evaluando las implicaciones jurídicas del último tribunal para ver cómo actúa y, aunque en distintos círculos hay un clamor para que se declare la caducidad del contrato y se entreguen las obras a otros contratistas, llegar a este camino no va a ser nada fácil, porque la batalla legal apenas comienza. Lo único seguro es que va a tomar tiempo.



Errores en cadena



Los tribunales y los organismos de control dirán quién y en qué forma debe responder ante los 6.327.454 habitantes de Bogotá. Pero mientras tanto vale la pena analizar la cadena de errores que se cometió en el único proceso a gran escala de recuperación vial que se ha adelantado en los últimos años en Bogotá.



Independientemente del resultado de las acciones legales, es claro que todos tienen su parte de responsabilidad en el descalabro de este contrato. La administración Mockus-Bromberg, por concentrar el riesgo en una sola empresa y dejar un contrato sujeto a múltiples interpretaciones; la administración Peñalosa por haber descuidado la vigilancia del contrato y demorarse en actuar; y el ICA por no haber calculado su propio riesgo, jugarle a las reclamaciones para compensar el desfase entre el valor que cotizó y el que se dio en la realidad, y aprovechar las debilidades del contrato para recuperar por la vía legal lo que no previó al formular su propuesta para la licitación.



1. El primer gran error fue poner todos los huevos en la misma canasta. Si bien la intención era evitar la atomización de las obras, haber entregado a un solo jugador el arreglo de 10 millones de m2 condujo a la situación actual, en la cual la administración no ha podido disponer de los recursos que no se han ejecutado en el contrato ni entregar a otras firmas el arreglo de las obras que faltan.



2. La segunda equivocación fue adjudicar con base en un criterio tan simplista como el de los costos de ejecución. Cualquier precio que no vaya acompañado de especificaciones precisas en torno a las tareas por hacer es irrelevante, y abre el espacio para reclamaciones posteriores.



3. Aunque el IDU insiste en que la tipificación de huecos no es problema, los gremios de ingeniería consideran que la información sobre el estado de las vías es insuficiente, y que haber adjudicado el contrato dándole prioridad al precio más bajo fue un error..



4. Se le dió a ICA la posibilidad de elegir las vías y el orden en que iba a intervenirlas, quitándole poder de decisión al Distrito sobre las prioridades en el arreglo de la malla vial.



5. La redacción misma del contrato ha generado vacíos y que los mecanismos para manejar las multas no sean expeditos. De hecho, se establece que las multas no pueden ser superiores al 10% del valor del contrato. Por otra parte, dejó la posibilidad de que contratista e interventor decidieran el precio cuando hubiera dudas sobre el tipo de intervención, estimuló que toda discusión se lleve a Tribunal de Arbitramento, y trató de pasar todo el riesgo al contratista.



Aunque la mayoría del "agua sucia" le ha caído a la administración anterior, por haber concebido y entregado la licitación, hay voces en el Concejo que cuestionan si este gobierno actuó con la rapidez que debía para tratar de buscar que el Tribunal de Arbitramento dejara en firme las multas por incumplimiento, y haber agilizado así la caducidad del contrato.



La experiencia del diseño y ejecución del contrato de la malla vial con ICA debe dejar, sobre todo, lecciones para el futuro, que deberían ser parte de los programas de los candidatos a la Alcaldía. No es deseable volver al viejo sistema de contratación de obras públicas atomizado, clientelizado y costoso. Pero tampoco pueden volverse a concentrar todos los huevos en un gran proyecto pobremente especificado con la expectativa que un contratista internacional bondadoso no abuse de los errores.



No haber gastado a tiempo unos cuantos pesos en que una banca de inversión con experiencia ayudara al diseño del contrato le está costando mucho a la ciudad. No haber desarrollado un mejor diseño de prioridades para las actividades y de seguimiento de su ejecución para identificar a tiempo los problemas y corregirlos oportunamente solo aumentó los costos. No haber desarrollado pólizas de cumplimiento más contundentes concentró finalmente los riesgos en las finanzas distritales. Proyectos de mantenimiento de tamaño mediano, en 4 ó 5 diferentes áreas de la ciudad, con la tipificación más simplificada de 4 ó 5 clases de problemas y con mejores estudios de preinversión para estimar los costos y licitaciones que ponderen adecuadamente el precio inicial, la calidad y las garantías podrían significar un enorme progreso. Los candidatos a la Alcaldía deberían competir en propuestas que superen las enormes fallas del IDU en los últimos 4 años.





Cronología del proceso

1-Sep-97



La Secretaría de Obras Públicas adjudica la recuperación y mantenimiento de malla vial a ICA.



Nov-dic 97



El IDU asume el manejo de los grandes contratos en tránsito, transporte, obras y espacio público.



1 dic-97



Se inician trabajos en en la Avenida Primero de Mayo.



26-Jun-98



El IDU reporta incumplimiento en las obras correspondiente al 34% de las metas para el primer trimestre.



Nov 16 -97



Se trasladan funciones de Secretaría de Obras Públicas y de Tránsito y Transporte al IDU.



Por el momento, se sacarán 6 vías del contrato con ICA, para llevarlas a una nueva licitación.

9 agosto -98



El ICA reconoce retraso en obras, atribuibles a factores imprevistos que aparecieron en las vías (tuberías, redss, etc.).



5 ene 99



Después de cinco meses, ICA e IDU siguen sin ponerse de acuerdo sobre el precio de intervención de la Avenida Boyacá.



16-Feb-99



El pleito se va a Tribunal de Arbitramento. El IDU busca aplicar multas por más de $30.000 millones, mientras ICA contrademanda por $29.000 millones.



15-Jul-99



ICA e IDU firman el acta para darle segundo aire al contrato.



4 ene 2000



Contraloría Distrital abre investigación fiscal contra ICA por presunto detrimento patrimonial de $117 millones en la repavimentación de un tramo de la Primero de Mayo.



13 enero 2000



El IDU no recibe nueve de los diez segmentos de la Avenida Primero de Mayo, alegando que están en mal estado.



18 enero 2000



El ICA informa que no le hará mantenimiento a la vía, porque esta labor no es imputable al contrato.



20 enero 2000



El IDU presenta demanda penal contra ICA por hechos constitutivos de delito durante la ejecución del contrato.



26 ener 2000



ICA informa sobre la paralización de las obras de la malla vial.



18 feb. 2000



ICA convoca a un nuevo tribunal de arbitramento.
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