De acuerdo con estudios realizados por la CAF y el Banco Mundial, la política fiscal es un instrumento poderoso para reducir la inequidad. Sin embargo,
su efecto redistributivo en Colombia es prácticamente nulo, debido a la poca progresividad de la estructura tributaria y a la neutralidad del gasto público.
Una parte de éste, que se asigna a educación, a salud y a transferencias en efectivo a los grupos más pobres, es progresiva. Pero otra parte, como las transferencias que fondean el sistema público de pensiones de prima media, es muy regresiva.
Cuando se agregan, la regresividad de la segunda anula la progresividad de la primera. En un primer paso, el Gobierno Nacional optó por atacar la inequidad utilizando como instrumento los impuestos. Para ello propuso una reforma tributaria que introduce modificaciones importantes en: i) el régimen del impuesto de renta para las personas naturales y para las jurídicas; ii) la financiación de una parte considerable del gasto social; y iii) el IVA.
Modificaciones propuestas en el impuesto de renta para las personas naturales
En la búsqueda de una mayor progresividad en el impuesto de renta para las personas naturales, que contribuya a reducir en el mediano plazo la desigualdad, en su estado actual el texto para debate de la reforma tributaria propone aumentar la carga para el más rico de la población. Para lograrlo limita la utilización de los beneficios vigentes y endurece la tributación sobre las rentas de capital.
Con este propósito la reforma propone introducir el impuesto mínimo alternativo nacional (IMAN), que es un mínimo por debajo del cual no se podrá tributar renta. El IMAN permite restar menos conceptos para calcular la base alternativa del impuesto de renta y excluye los beneficios tributarios vigentes. Por eso en la práctica éstos
–sobre todo los ahorros en los fondos de pensiones voluntarias y las cuentas para el fomento de la construcción no podrán ser aprovechados por los contribuyentes. Con la introducción del IMAN y la limitación de los beneficios, Asobancaria estima que el Gobierno Nacional lograría un recaudo adicional de renta de las personas naturales de alrededor de 0,86% del PIB.
“No sobra advertir que si el incremento de la carga para estos contribuyentes es exagerado, podría tener efectos indeseables sobre la actividad económica o la tasa de cambio, en el corto plazo; y sobre la capacidad de crecimiento de la economía, en el largo plazo”, señala el documento.
Modificación propuesta en la financiación de los parafiscales
La ponencia para debatir en el Congreso plantea eliminar las contribuciones parafiscales para el SENA y el ICBF y el aporte a la salud a cargo de las empresas, para las retribuciones inferiores a 10 SMLV. Con el fin de financiar estos gastos se propone crear un impuesto adicional con destinación específica, del 8% sobre la renta de las empresas –el CREE. Para compensar su efecto, se busca reducir la tasa del impuesto sobre la renta para las empresas de 33% a 25%.
El cambio en los mecanismos de financiación del SENA, el ICBF y la salud es deseable por el impacto adverso que tienen las contribuciones parafiscales y
los aportes de los empleados, sobre el costo del trabajo formal. Esta medida, además de estimular la generación de empleo formal, mejoraría la competitividad de la producción nacional, porque equivaldría a una devaluación de la moneda.
Es pertinente sugerir, no obstante, que tampoco convendría incrementar demasiado la tributación sobre las firmas, por sus consecuencias negativas sobre la inversión, la productividad, la remuneración del trabajo y la tasa de crecimiento potencial de la economía.
Las modificaciones propuestas en el IVA también son deseables
Para facilitar la administración, disminuir la evasión y la elusión y aumentar su productividad y eficiencia, el Gobierno Nacional propuso reducir la dispersión de las tarifas del IVA, unificándolas en tres. El proyecto de reforma también busca reducir el porcentaje de retención en la fuente de este impuesto de 75% a 15%. Si resultara aprobada, esta disminución liberaría recursos de caja para las empresas, de manera que disminuyan sus costos financieros y mejore su capacidad de expansión.
El proyecto también crea un impuesto al consumo –INC para algunos bienes y servicios, con tres tarifas, que procuraría compensar la disminución en el recaudo por la reducción propuesta de las
tarifas vigentes sobre los bienes suntuarios (de 25% y 35%) a la tarifa general de 16% de IVA. La introducción de INC y las modificaciones del IVA generarían un incremento en el recaudo fiscal de 0.06% del PIB.
Las autoridades enfrentan un acertijo planteado en el debate internacional, en el período posterior a la Gran Recesión de 2007-2009: ¿cómo reducir la inequidad sin lesionar la actividad económica? ¿Es posible disminuir la desigualdad y al mismo tiempo favorecer el crecimiento económico? Resolver en la práctica estas preguntas requiere diseñar con creatividad un conjunto de estrategias que combine distintos instrumentos. Es probable que no baste modificar el régimen tributario.
Posiblemente haya que recurrir también al gasto público. Por tanto, en su ejecución es indispensable garantizar, por una parte, una asignación eficiente y transparente a la provisión de bienes públicos que generen economías externas. Y asegurar, por otra parte, una focalización eficaz que favorezca a los más pobres y vulnerables.
Quizá sea necesario, de manera complementaria, remover las distorsiones que impiden a los mercados funcionar bien, para permitir una libre movilidad de los factores y lograr una asignación óptima de los recursos.